[2001-10-22] 問責制度的局限

■鄭宇碩　香港城市大學政治學講座教授

　在去年的施政報告中，特首承諾研究建立更完善的問責制度。今年的施政報告提出了一個較完整的框架，但具體落實還有待第二任行政長官決定，意思即是最早還得在明年秋天。

　由於基本法規定，司局長的任免，由中央人民政府根據行政長官的建議決定，立法機關無權過問。故此所謂問責制，只是政府高層官員向特首負責。

　其次，新的問責制成立，對立法行政關係不會有太大的改變。立法會的議員，除了譚耀宗外，誰也沒有責任支持特區政府。但立法會有一個穩定多數以本港的安定繁榮為主要考慮，支持北京對港政策，亦大體認同特首的治港理念。不過他們為了維持選民的支持，亦對政府提出嚴厲的批評。

　這種情況，使到政府官員為游說立法會而疲於奔命，立法會議員事事抨擊政府亦令他們意興闌珊。特首聲望下降，政府在立法會所受的壓力隨而增加。當然，困難雖然不少，不過尚未出現危機，故此特首亦暫時不碰這問題。

　特首所提出的問責制，嚴格而言，只是一個較為正式的機制去讓他組閣，保證他有他的班底，最高層的政府官員支持他的治港理念，為他的政策努力保駕護航。這樣的要求是合理的，是可以支持的。增加薪酬開支不應該是一個重要的考慮，每月多花數千萬港元若能換取一個更有效率的制度相當值得。

　特區政府成立之初，當時為了穩定的考慮，高層官員全部過渡，這些官員可說是彭定康的班底多於董建華的班底。不過，在過去四年多，不少局長級職位出現空缺，董建華有足夠的機會去組織他的班子，但他似乎未有好好利用這些機會。其次，基本法賦予行政長官的權力應該足夠讓所有政府官員對他俯首聽命，一個有領導能力的行政長官實在不需要新的問責制去加強駕御他的主要官員。

　新的問責制亦引出兩項問題。一是政府多了一層問責制局長能否提高效率？原有的局長職級，職位名稱會相應改變自然不成問題，但他們怎樣去「擔當著問責制局長與公務員系統之間的重要樞紐角色」則令人難以了解。

　第二項問題是行政會議的組成和角色。由於問責制的主要官員將被委任為行政會議成員，加上現時已是行政會議成員的三位司長，勢將行政會議改變成為特首的內閣。非官守的行政會議成員，既非全職，又沒有公務員系統的支持，他們的作用將非常有限。

　現時的非官守行政會議成員已公開抱怨他們只是扮演「守門員」的角色，在最後階段審議政府的政策。引進問責制後，面對穩佔多數的問責制局長，這最後階段的審議還有什麼重要意義？