[2002-11-01] 論壇．傳媒無需憂慮 放大圖片
基本法二十三條立法不會影響新聞自由。
有些人憂慮二十三條立法會對新聞自由造成衝擊，這種憂慮是不必要的。因為新聞自由會繼續受到《基本法》和《公民權利和政治權利國際公約》的全面保障，而且諮詢文件建議繼續以香港現有的《官方機密條例》作為這方面的規管法律，並且只應略作修訂。
■區義國 法律政策專員
根據《基本法》第二十三條，香港特別行政區應自行立法禁止某些有害的活動，包括竊取國家機密。《實施基本法第二十三條諮詢文件》就這方面提出建議。
有些人憂慮建議的法例會對新聞自由造成衝擊。我希望在此解釋為什麼這些憂慮是不必要的。
新聞自由繼續受到保障
第一，新聞自由會繼續受到《基本法》和《公民權利和政治權利國際公約》的全面保障。第二，諮詢文件建議繼續以香港現有的《官方機密條例》作為這方面的規管法律，並且只應略作修訂。
《官方機密條例》的依據是英國在一九八九年大幅度放寬了的法例。在這以前，英國和香港在這方面的法律都十分嚴苛，任何公職人員披露在執行職務過程中所得的任何資料，不論有關資料如何微不足道，也不論披露資料是否會帶來損害，都要受到懲治。任何人收到他們知道或有合理因由相信是非法披露的資料，均屬犯罪。
在英國和香港，上述的舊法律都被更寬鬆的法例所取代。現行的《官方機密條例》並不保護所有官方資料，而只規定不得未經授權披露四類特定的資料。收到未經授權披露的訊息也不再是罪行；而純粹拒絕披露資料來源不會也將不會構成該條例的任何罪行。
只保護四類特定資料
該四類受保護資料以及未經授權披露該等資料可能造成的損害包括：保安及情報資料——洩露有關恐怖分子襲擊的情報，可能會打草驚蛇；防務資料——披露為可能爆發的戰爭而擬備的防務計劃，會對敵方有利；國際關係資料——披露有關中國與另一國關係的資料，可能會令兩國關係受損，致令他國採取不利中國利益或國民的措施；觸犯罪行及刑事調查的資料——洩露一名受疑人的資料可能協助罪犯逃脫。因此，基於公眾利益，法律應限制未經授權披露該等受保護資料，雖然部分受保護資料不屬於國家機密。然而，禁制不是全面的。在四類受保護資料中，有部分資料即使被披露也不會造成任何損害。例如，發布警方所洩漏有關已逮捕某人的消息，可能不會對警方工作帶來任何不利影響。
因此，任何公眾人士或傳媒如在未獲合法授權的情況下披露資料，並且屬下列情況，才屬犯罪——有關資料是透過非法披露或託付而落入他們的管有；他們知道或有合理理由相信有關資料是受保護的，並且是透過上述途徑落入他們的管有；以及披露有關資料具損害性，而他們知道或有合理因由相信將有關資料披露具損害性。
「具損害性」才屬犯罪
「具損害性」一詞的意思已在條例內按每類資料闡明。例如，未經授權披露刑事調查的資料會導致犯罪、協助囚犯逃走或阻礙防止或偵查罪行，或相當可能有這樣的效果，才屬犯罪。
究竟由誰來決定資料是否屬於受保護的類別，以及披露是否具損害性？當英國對舊法例進行檢討時，曾有人建議由政府部長級官員發出不可推翻的證明書，用以證明有關的披露會對國家的利益造成嚴重損害。該項建議因受到批評而擱置。根據英國和香港現時的法例，是由法庭來決定控方是否能證明罪行的每一項元素都成立。
對於上述只禁止有限類別的官方機密作具損害性披露的做法，政府並不打算改變。本港及內地絕大部分的官方文件，包括那些與經濟事宜有關的文件，都不屬於非法披露罪行所涵蓋的範圍。舉例來說，在香港，洩漏及發布中國銀行黃金儲備的資料，是不會構成罪行的。
警方權力涉新聞材料受限制
有關官方機密方面，諮詢文件並沒有建議增加警方的權力。現時警方行使搜查和檢取的權力若涉及「新聞材料」，是受到一些特別限制的。根據《有組織及嚴重罪行條例》，法庭可要求任何人就刑事調查工作提供資料，但這項規定是不會擴及官方機密罪行的調查工作。任何人若涉嫌犯了某項罪行，他將繼續有權保持緘默，而保持緘默的行為是不會視為有罪的證據。
根據諮詢文件，就現行法例的唯一重大修改是建議增訂一項罪行，訂明凡把未經授權而直接或間接取得的受保護資料作未經授權而具損害性的披露，即屬犯罪。這種披露行為對公眾利益的損害性，與因公務員洩露資料而取得受保護資料再作損害性披露無異。
舉例來說，若有人透過非法進入警方電腦系統而取得有關警方調查工作的資料並予以披露，將會如披露警方走漏的資料一樣，會驚動疑犯。
現時就非法披露罪所設的保障，將同樣適用於新訂罪行。因此，如果傳媒和公眾人士不知情，又沒有合理理由相信下列事宜，便不會犯罪——有關資料屬受保護類別之一；或有關資料是以未經授權的途徑取得的；或作出披露會具損害性。
適應化修訂反映回歸
另外一項建議是對現行法例的適應化修訂，以反映主權的改變。原來保護關於英國與香港之間關係的資料的條文，經適應化後變為保護中央與香港之間關係的資料。事實上，藉《香港回歸條例》所載的釋義條文，這類資料自回歸後一直受到保護。此外，由於回歸前關於香港及中國關係的資料涉及國際關係，所以在回歸前也屬受保護資料。
有人對這項適應化修訂建議表示關注。不過，我們應該明白——有關法律的實質內容沒有改變，而且一直沒有對新聞自由構成影響，以及披露具有法例所訂明的「損害性」時，才屬犯罪。舉例來說，傳媒搶先發布一份關於香港與北京關係的官方報告，結果引起尷尬，但沒有造成損害，便不屬犯罪。設立限制的目的，是為了保護公眾利益免受損害，而不是為了禁止披露令政府尷尬或政府認為不適宜披露的資料或制止公務人員違背承諾。
有論者認為要訂立一般免責辯護，如披露資料是符合公眾利益的，不應構成犯罪。例如，當一個熱心揭發劣行的人在未獲授權情況下披露有關政府濫權的資料，可引用這個理由，作為一般免責辯護。
兩個理由否決一般免責辯護
英國政府於一九八八年曾考慮這個問題，但基於兩個理由否決加入公眾利益的辯護理由。第一，改革法例的主要目的是務求法律條文及其應用盡量清晰。容許以公眾利益作為一般免責辯護，便無法達到清晰的目標。第二，法例的原意是作出披露是明顯違反公眾利益時，才使用刑事懲處。例如，任何人均不得純粹以公眾目的作為一般理由而披露他所知道的可能會導致人命傷亡的資料。
在近期的一宗英國案件中，有人辯稱，根據英國的《人權法令》，如果未經授權的披露是符合公眾利益的，則可以免除刑事責任。上議院否決這個論據。法庭認為法例已有足夠保障，並且透過司法覆核，確保政府拒絕授權的權力沒有被濫用，恰當的披露沒有受到遏制。法庭亦裁定，有關罪行對發表自由的限制，沒有超出為達到保護國家安全的合法目標所需要的程度。
上議院的論據同樣適用於香港的《官方機密條例》。
內地機密概念不會引進香港
有論者建議，如某人未經授權披露的資料事前已為公眾所知，則該人應可以此為免責辯護理由。然而，在這種情況下作出的披露仍可能有害。舉例來說，報章最初有關受保護資料的報道可能影響不大，也沒有造成損害，但如果有高層官員在未經授權下證實該報道，則可能帶來嚴重損害。
雖然《官方機密條例》沒有條文訂明可以有關資料事前已曾發布作為免責理由，但資料曾經被發布，結果可能是其後的披露不具損害性而不構成罪行。
我希望上文能夠澄清有關現行《官方機密條例》的法律及政府建議的有限度修訂，令各位安心。新聞自由不會倒退。即使新法例會保障國家機密，內地有關機密的概念也不會引進香港法律。這是「一國兩制」成功落實的最佳例證。
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