[2002-11-16] 煽動罪立法建議無損言論自由

　特區政府《實施基本法第23條諮詢文件》有關煽動叛亂罪的立法建議，對言論自由的保障高於大多數國家的標準和國際人權公約標準，並確認了損害言論自由的法律救濟機制。建議煽動叛亂罪具有域外效力，符合香港現行法律和英國普通法的實踐。

■法　言

　第四，立法建議符合基本法和國際人權公約適用於香港的規定，對言論的保障高於大多數國家的標準，甚至高於國際人權公約標準。立法建議對言論所作的限制，既符合實施《公民權利和政治權利國際公約》的《香港人權法案條例》第十六條規定的「必要原則」，也符合《公民權利和政治權利國際公約》和《歐洲人權公約》所要求的「相稱原則」。按照這兩項原則，既可基於維護國家安全、公共秩序的理由，在必要時對個人的權利和自由作出適當限制，但這種限制也沒有損害香港居民依照基本法享有的言論、結社和集會自由（第二十七條），進行學術研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由（第三十四條）。

　應該指出的是，諮詢文件立法建議對言論自由的保障，甚至高於《公民權利和政治權利國際公約》確定的標準。根據該公約第二十條，任何鼓吹戰爭之宣傳，或任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨之主張而構成煽動歧視、敵視或暴力者，應以法律禁止之。也就是說，凡是煽動戰爭的言論，或煽動民族、種族或宗教仇恨並引起歧視、敵視或暴力的言論，都可依法禁止。但諮詢文件卻建議只禁止煽動他人使用武力或恐怖主義犯罪手段從事三項危害國家安全犯罪，或製造嚴重危害穩定的暴亂這一範圍的言行，而不禁止一般的煽動民族、種族或宗教仇恨而引起歧視、敵視的言行。

　有人建議採用《有關國家安全、自由發表意見及獲取資訊的約翰內斯堡原則》（簡稱《約翰內斯堡原則》），即規定只有發表言論旨在或可能引發即時暴力事件時，才能被視為對國家安全的威脅而定罪。其實，《約翰內斯堡原則》只是部分法律學者、律師的建議，它對言論自由的保障高於國際上廣泛接受的標準，並不是公認的國際法準則，未被國際社會普遍接受。也有人建議採用美國標準，即發表意見旨在「引起明顯而即時的危險」，才能定罪。但這個標準是美國根據其憲法的規定提出的，並不是普通法適用國家的普遍做法。而且「明顯而即時的危險」這個概念本身也不清晰，美國迄今也未對之作出明確的界定。應該說，完全照搬這兩個標準，不僅不符合香港特區的實際，也難以實施，是不可行的。

　第五，立法建議確認了損害言論自由的法律救濟機制，香港居民的言論自由是有充分法律保障的。根據特區現行法律，對任何侵犯言論自由的行為，都可循包括司法途徑在內的人權保障機制尋求救濟。特區法院仍可按照符合國際人權標準的刑事審判原則，如無罪推定、「無合理疑點」舉證標準，審理涉及煽動叛亂罪的刑事案件。這些措施，較好平衡了保護國家安全與保障個人權利和自由兩者的關係。

　第六，諮詢文件建議煽動叛亂罪具有域外效力，符合香港特區現行法律和英國普通法的實踐。現有《刑事罪行條例》規定有關煽動叛亂罪適用於「任何人」的煽動叛亂行為。諮詢文件將其明確為三類：第一類是所有自願在香港特區的人煽動叛亂的行為，第二類是香港永久性居民在特區境外煽動叛亂的行為，第三類是其他人在特區境外有關煽動叛亂行為，包括兩種情況：一是其他人在特區境外作出的普通法罪行，即企圖、串謀或煽惑（教唆）他人從事叛國、分裂國家、顛覆罪和企圖、串謀或教唆煽動製造暴亂罪，二是其他人作出的屬於特區現行《刑事司法管轄權條例》規定的與特區有「關連」的煽動叛亂行為。

　上述立法建議中有關煽動叛亂罪適用於第二類和第三類人的規定，使該罪具有域外效力。與分裂國家罪和顛覆罪一樣，諮詢文件關於煽動叛亂罪域外效力的立法建議，也是根據三項國際法有關刑事管轄原則提出的，即犯罪行為結果發生地管轄原則、屬人管轄原則和保護性管轄原則。這些有關煽動叛亂罪域外效力的立法建議不僅體現了國際法原則，也為現行《刑事司法管轄權條例》和有關普通法所確認，是包括英美等普通法適用國家在內的世界各國的通行做法。根據英國普通法，不論是否英國公民，凡在外國煽動旨在反對英國的叛亂的人，英國法院都有管轄權。

　綜上所述，諮詢文件有關煽動叛亂罪的立法建議，是建基於特區現行法律，按照普通法原則修訂的，是世界各國、各地區相關刑事立法中最為寬鬆的一項立法。對這樣一項寬鬆得不能再寬鬆了的立法建議，如果還說它限制了言論自由，甚至說「內有玄機」、「陷阱處處」，不是不顧事實的妄語，就是製造無端恐慌的誑言，反倒應當引起善良人們的警覺。

　需要指出的是，諮詢文件提出的立法建議中，沒有提及如何處理香港現行《刑事罪行條例》規定的煽惑中國人民解放軍官兵叛變（第六條）和煽惑香港特區政府紀律部隊離叛（第七條）這兩個罪行。眾所周知，中國人民解放軍擔負著保衛國家、抵抗外來侵略的神聖職責，解放軍駐港部隊依據基本法履行特區防務的職責。特區政府紀律部隊（包括警務處、消防處、海關、入境處、懲教署）則擔負著維持特區治安、社會秩序和穩定的重要職責。煽惑軍隊或特區紀律部隊叛變或離叛，勢必嚴重危害國家安全和特區穩定。按照基本法關於禁止煽動叛亂行為的立法原意，特區自行立法禁止上述兩項煽惑罪行應是題中應有之義。而諮詢文件對《刑事罪行條例》規定的這兩個罪行如何處理，似不夠明確。建議將來向立法會提交法律草案時，明確保留這兩項條款。 （二之二）