[2003-02-07] 基本法二十三條立法七十問

　編者按：《基本法二十三條立法七十問》，是民主建港聯盟邀請法律專家撰寫的一本小冊子，採用問答形式，深入淺出，讓市民對國家安全和《基本法》第二十三條有更清晰的了解，在此基礎上向政府提出具體意見，使法例更切合香港特區的環境和需要。

這本小冊子在去年十二月初版，迅即得到社會各界關心《基本法》二十三條立法的人士踴躍索取。由於刊印數量有限，很多市民提出再版的要求。新版小冊子根據政府對實施《基本法》第二十三條立法建議的進一步解釋，邀請法律專家作出修訂。此外，還增加了第二十三條立法建議與本港現行有關法律，以及英國、美國、新加坡、加拿大等普通法適用國家有關法律的比較，遂使內容更為完備。由於第二十三條法案預計在今年二月刊憲，本報特予連續轉載，以讓市民更清晰地了解這項立法的必要性。

第一部分：必須立法，不能再拖

1、香港特區為什麼必須進行23條立法？

　——這是香港特區全面落實「一國兩制」方針和香港基本法的必然要求。(1)在香港禁止危害國家安全的活動，是「一國兩制」方針題中應有之義。正如基本法起草委員會主任委員姬鵬飛所指出：基本法第23條「對於維護國家的主權、統一和領土完整，維護香港的長期穩定和繁榮也是非常必要的」。(2)基本法第23條是一項義務性規範，一日不落實，都不能說基本法在香港特區得到了全面貫徹實施。

　——這是香港特區應盡的義務和責任。(1)香港特區的法律地位決定必須進行23條立法。根據基本法第1條和第12條，香港特區是中華人民共和國不可分離的部分，是直轄於中央政府的一個享有高度自治權的地方行政區。作為國家的一部分，香港特區有義務也有責任採取切實可行的措施，自覺維護國家的安全和統一。(2)基本法第23條規定特區「應自行立法」，表明進行該項立法是特區的法律義務。(3)維護國家安全，也是根據及符合憲法的規定及精神。憲法第52條規定：「中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務」。第53條規定：「中華人民共和國公民必須」「保守國家機密」。第54條規定：「中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為」。

　——立法禁止危害國家安全的行為，是世界各國的通例。世界各國的法律都將危害國家主權、統一、領土完整和安全的行為，列為嚴重的刑事罪行予以嚴懲。基本法第23條涉及的叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、竊取國家機密、外國政治性組織有關危害國家安全的政治活動、本地政治性組織與外國政治性組織建立聯繫等行為，在多數國家都被視為危害國家安全的犯罪。

　——這是彌補和完善香港特區有關維護國家安全的現行法律的缺陷和不足的需要。英國在對香港實行殖民統治的早期，為了維護英國的國家安全和利益，曾經直接將英國有關維護國家安全的法律適用於香港，後來又將上述部分英國法律通過港英立法局轉化為香港本地法律。香港回歸祖國後，所有原來直接適用於香港的英國法律都不被採用，而中國維護國家安全的全國性法律，如《刑法》、《國家安全法》和《保守國家秘密法》等又全都不在香港特區實施。這就在客觀上造成了香港特區維護國家安全的法律存在缺陷和空白。至於由英國法律「本地化」為香港法律的《刑事罪行條例》、《官方機密條例》、《社團條例》等，雖然已被採用為香港特區法律，但許多規定不能適用香港已回歸中國的現實，或散雜不全，不能完全適應形勢發展需要，如叛逆罪、煽動叛亂罪、竊取國家機密罪、禁止香港的政治性組織與外國政治性組織建立聯繫等規定，亟需加以修改、整合、補充和完善。對基本法第23條禁止的分裂國家罪、顛覆罪和禁止外國政治性組織在香港進行政治活動，香港現行法律或者沒有規定，或者規定不明確，需要通過立法加以補充。這都說明，香港特區自行立法實施基本法第23條，是彌補和完善香港現行法律中維護國家安全重大缺陷和不足的迫切需要。香港回歸已經五年了，23條立法不能再拖下去。

2、基本法第23條的起草過程是怎樣的？

　防止及反對各種敵對勢力利用香港向內地滲透和顛覆，是我國政府的一貫立場。早在1956年，周恩來總理就明確向英國政府表明了這一嚴正立場。此後，中央政府始終堅持這一立場。1987年，鄧小平在接見基本法起草委員會委員時明確指出，決不允許「把香港變成一個在『民主』的幌子下反對大陸的基地」。在這一原則指導下，實際上從基本法開始起草起，針對禁止危害國家安全行為的法例，一直被起草委員會認為是基本法所必具的一項根本性條文。

　基本法起草委員會審議通過的兩個諮詢公眾意見的基本法草案，以及最後提交全國人大常委會審議的草案中，都有關於授權香港特區自行立法維護國家安全的規定。1988年4月，基本法起草委員會第7次全體會議審議通過的基本法(草案)徵求意見稿第22條明確規定：「香港特別行政區應以法律禁止任何破壞國家統一和顛覆中央人民政府的行為。」1989年1月，起草委員會第8次全體會議通過的提請全國人大常委會審議的基本法(草案)第23條規定：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂及竊取國家機密的行為。」1990年2月，起草委員會第9次全體會議對上述基本法(草案)進行了修改，形成了提請全國人大常委會審議、其後由全國人大常委會提請七屆全國人大三次會議審議的基本法(草案)。該草案第23條，恢復了1988年基本法(草案)徵求意見稿中「禁止顛覆中央人民政府的行為」的規定，並增加規定「禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫」。

　由此可見，基本法草案的前兩個徵求意見文本，都是在1989年春夏之交政治風波發生之前出台的。其中有關禁止顛覆中央政府行為的規定，早在第一個徵求意見文本中就已作出。這充分說明，所謂基本法第23條關於禁止顛覆中央政府行為的規定是針對「六•四」事件臨時增加的說法，是完全沒有根據的。所謂第23條是因為香港與內地或中央「關係緊張」而訂立的說法，也是完全站不住腳的。

3、為什麼要由香港特區自行進行23條立法？

　——這是因為按照「一國兩制」方針，香港特區與內地實行不同的法律制度。根據基本法，回歸後香港原有法律，包括普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除與基本法相抵觸或經特區立法機關作出修改者外，予以保留。原在香港實行的司法體制，除因設立特區終審法院而產生的變化外，也予以保留。據此，香港特區仍是普通法適用地區，這與內地實行的社會主義法制在性質上有很大不同。授權特區「自行立法」，便於與香港現行普通法法制相銜接，所形成的法律條款也方便具體的司法實踐，便於特區法院對觸犯23條立法所訂罪行的案件進行審判。

　——這充分體現了中央對特區和港人的高度信任。世界各國維護國家安全的法律，在一國範圍內都是統一的。即使是聯邦制國家的州或省，也沒有權力自行制定維護國家安全的法律。香港特區作為單一制國家直轄於中央政府的特別行政區，卻可以自行立法維護國家的安全和統一，這在全世界都是獨一無二的。充分體現了中央對香港特區和廣大香港同胞的高度信任。聯繫到我們香港人沒有為國家服兵役的義務，就更沒有什麼理由連立法維護國家安全和統一這樣起碼的公民義務都做不到或做不好。

4、香港特區怎樣自行立法實施基本法第23條？

　所謂中央授權特區自行立法，就是授權香港特區以基本法為依據，按照自己的立法程序和方式，從香港的實際情況出發，以條例的形式，自行對基本法第23條禁止的七種危害國家安全的行為作出有效而合適的規定。

　首先，23條立法不是完全撇開香港的現行法律「推倒重來」，更不是「另起爐灶」。而是採用香港特區常用的綜合修訂條例方式，以《刑事罪行條例》、《官方機密條例》、《社團條例》等香港現行法律為基礎，對其中涉及基本法第23條的有關規定統一作出增補和修訂，「一攬子」解決有關法律的整合問題。其次，23條立法應採用普通法的原則和概念，力求嚴謹、清晰訂明有關罪行。（未完，待續。）