[2003-02-14] 論壇．以理智和務實態度完善23條立法

■顧敏康　城市大學法律學院

　《國家安全（立法條文）條例草案》，凝聚了廣大市民的智慧與意願，這一草案刊憲並將在本月二十六日提交立法會進行首讀及二讀，標誌著特區依據《基本法》第二十三條自行立法的工作，邁出了重要一步……

　二○○二年九月二十四日，香港特區政府發表了《實施基本法第二十三條諮詢文件》，就政府的建議廣泛徵詢公眾的意見。三個月來公眾對第二十三條立法的爭論，充分體現了香港是一個民主和自由的社會。二○○三年一月二十八日，政府公佈了《意見書匯編》，提出了九項修改內容。行政長官會同行政會議通過的實施《基本法》第二十三條的條例草案《國家安全（立法條文）條例草案》，已於昨天公佈、今天刊憲，建立於長達三個多月周密諮詢基礎上的這一文件，凝聚了廣大市民的智慧與意願。並將在本月二十六日提交立法會進行首讀及二讀。這標誌，特區依據《基本法》第二十三條自行立法工作，邁出了重要一步。

有利於「一國兩制」實踐

　《基本法》第二十三條明確規定：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織和團體建立聯繫。」對這一條規定，筆者想闡述三個觀點：第一，立法權乃一國之主權，關於一國之安危的立法本當由國家的立法機關行使。現在，本著「一國兩制」的原則，將如此重要的立法權授予香港立法機關根據香港本地的獨特情況進行立法，這充分體現了中央政府對香港人民的信任和維護「一國兩制」的決心。第二，立法本身有兩重目的，既為針對現行的罪行，也為防範未來的罪行。立法而不用，不等於不用立法；也不符合法治精神。綜觀世界上大多數法治國家，都有危害國家安全罪的規定，香港對二十三條進行立法也充分體現香港特別行政區在「一國」層面上所盡的必要義務。第三，香港對第二十三條進行立法對促進內地的進一步法治建設具有十分重要的意義。雖然香港的第二十三條中的罪名與內地刑法中的罪名基本相同，但在界定方面絕非是相同的。通過比較內地刑法的相關條文和《實施基本法第二十三條諮詢文件》、《意見書匯編》和報上所披露的《草案》，我們可以看到香港特區政府在界定這些罪名時已經有考慮到香港政治制度和普通法制度的特點，以及司法複核制度等特點，從而作出了不同的規定。應該肯定，香港的第二十三條的立法經驗，反過來可以推動內地在認定「危害國家安全罪」時更具合理性。看不到這一點是十分可惜的。

　特區政府發表《實施基本法第二十三條諮詢文件》，意在廣泛吸收各種建議。倘若爭議的焦點只在立法技術層面，比如「藍紙和白紙草案」、對各種罪名的清晰界定、對有些罪名的取捨等等，這都是應該歡迎的。根據昨天的報道，很多團體和個人支持第二十三條立法以及歡迎政府提出的《草案》內容，有的團體和個人僅對政府未能發表「白紙草案」表示失望。這足以表明，香港特區政府對第二十三條進行立法是有比較廣泛的民意基礎的。

公眾仍可提供建議

　我們也應該看到，許多要求政府發表「白紙草案」的團體和個人是擔心《實施基本法第二十三條諮詢文件》對一些條款缺乏合理的界定。比如，什麼是屬於「嚴重非法手段」的問題，「管有煽動刊物」的問題，「隱匿叛國罪」的問題，「叛國罪」的界定問題等等。他們擔心這些問題得不到清晰的回應，或者擔心原有條款會因此損害其權利和自由，這都是可以理解的。雖然香港特區政府以「藍紙」形式公佈《國家安全（立法條文）條例草案》，但是，只要政府虛心接受公眾意見並及時作出回應和改進，其效果也不亞於「白紙」形式。事實上，政府已經在《意見書匯編》和《草案》中澄清了不少公眾的疑慮，表明了政府是有誠意接受公眾建議的。比如，明確規定叛國罪中的「戰爭」為實際戰爭或武裝衝突，一般示威、衝突、暴亂等不列為戰爭；撤銷隱匿叛國罪；撤銷管有煽動刊物罪；「未經授權取得」受保護資料僅限制於通過黑客、盜竊、賄賂等指定犯罪手段取得的資料；明確訂明須在中央根據國家安全理由「明令取締」內地組織後，而某在港組織是從屬該內地組織有關的禁止條件，才會適用。即便如此，所有禁止的決定，也必須符合國際人權公約標準等。

　雖然政府已經作出有關修改，但有些條文依然有改進之處。比如，如何進一步界定有關罪名和處罰幅度，如何處理國家機密與公眾知情權的關係（有的團體為此提出要加入「公眾利益」作為抗辯理由）等等，這都有待於政府根據法治發達國家的經驗進一步吸納完善，以體現香港政府完整地維護現代民主和法治社會的價值觀。本著民主和自由的精神，公眾也應該以理智的和務實的態度繼續對政府向立法會提交的草案進行爭論，以確保第二十三條的立法既能夠維護國家安全，又能夠兼顧來之不易的民主和自由。