[2003-04-01] 約翰內斯堡原則不適用於香港特區

■宋小莊

　約翰內斯堡原則的全稱是《關於國家安全、表達自由和資訊自由的約翰內斯堡原則》，一九九五年由一些國際法學者在南非約翰內斯堡召開的人權會議上所宣告。本來這是一個並不起眼的國際會議，類似的學術會議每年恐怕都有數十個。約翰內斯堡原則也不是公認的國際法文獻，在世界二百多個國家中，目前據說也只有秘魯一個國家願意採用。但該原則經香港大律師公會一鼓吹，香港特區政府官員表態說香港基本法第二十三條立法建議基本符合該原則，該原則彷彿成為香港特區已經接納的人權標準，《基本法》和兩個國際人權公約似有不足而被替代，故有必要加以分析和澄清。

約翰內斯堡原則不適用於香港

　約翰內斯堡原則在程序上和內容上都不能參考適用於香港特區，也不能作為衡量特區基本人權的標準。其程序理由是：

　（一）香港《基本法》第三章已詳盡規定了居民的基本權利和義務，《基本法》第三十九條也明確規定了兩個國際人權公約和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效，任何適用或以約翰內斯堡原則為標準的做法將成為不良的先例，進而意味著《基本法》的上述規定已被取代而不再發生法律效力。

　（二）作為一個國際會議的宣言，約翰內斯堡原則並不是《基本法》第一百五十三條規定的中華人民共和國締結的國際協議，也不是中華人民共和國尚未參加但已通用於香港的國際協議。如屬前者，則應由中央政府決定是否適用於香港特區；如屬後者，則要由中央政府授權或協助香港特區政府作出適當安排使其適用。如兩者都不是，則不能隨意適用。強行適用在法律上不得適用的所謂「原則」屬於越權行為。

約翰內斯堡原則不符合基本法

　至於在內容上，約翰內斯堡原則也不符合《基本法》、不符合兩個國際人權公約、不符合香港現行法律，試舉若干例子以證之：

　例一：作為《基本法》組成部分的附件三有《國旗法》和《國徽法》，香港特區也有《國旗及國徽條例》，皆明文規定侮辱國旗和國徽是刑事犯罪；香港特區法院也已有侮辱國旗罪的判例。但約翰內斯堡原則第7（b）條竟然規定：「任何人不得因批評侮辱民族、國家或其象徵、政府、其代理人或政府官員或外國民族、其政府、其象徵、其代理人或其政府官員而受懲罰。」眾所周知，國旗和國徽是中華人民共和國的象徵和標誌，採用約翰內斯堡原則的實際效果是使侮辱國旗的犯罪行為為合法化，破壞香港特區現行法治。

　例二：兩個國際人權公約適用於香港特區的有關規定本已設定了香港特區的人權標準，但該公約對人權和自由的公認的限制卻未必是世界各國中最低的。然而約翰內斯堡原則第1.3（b）條對於發表資訊自由的限制卻要求政府須證明「該等限制是對因保障該等利益而言，所施加的最低程度限制」。照此辦理，世界上的任何政府進行有關國家安全的立法均將因非最低程度限制而受到質疑。採用約翰內斯堡原則無疑是起到干擾，拖延《基本法》第二十三條有關的立法活動的負面作用。

　例三：約翰內斯堡規則第8條規定，即使已被政府宣告為威脅國家安全或有關利益的組織發佈的資訊仍可發表，而不受禁止或懲罰。這顯然是對散佈恐怖組織言論有利的規定，完全不符合英美等國家打擊恐怖主義的立法和司法實踐，也不符合香港現行有關廣播、電視等條例的相應規定。《公民權利和政治權利國際公約》第二十條第二項要求以法律禁止「任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨的主張，構成煽動歧視、敵視或強暴者」。該公約允許立法禁止煽動歧視、敵視的主張，並不限於暴力或強暴。可見，約翰內斯堡原則在這個問題上與公認的國際人權公約並不相容。

　例四：公眾知情權和保密資料披露權之間本應取得平衡，不發生何者優先的問題，但約翰內斯堡原則第13條卻把公眾知情權置於政府保密權之上，規定「任何與獲取資料權有關的法律和決定，公眾知情權必須是首要的考慮因素。」第11條又定保密文件要由法律規定以及是一個民主社會為保障合理的國家安全利益所必須的。這樣無異剝奪了政府的行政裁量權。第16條又允許公務員披露任職時的保密資料，等等。如照此實施，必將對隱私、資訊自由和官方機密等法律造成不必要的衝擊，對香港特區的行政主導體制帶來難以逆轉的扭曲。

　當然香港特區政府並沒有全盤接受約翰內斯堡的全部原則，因為儘管「約翰內斯堡原則清晰地定下一套可以衡量各項建議的有用基標」）「香港並沒有任何法律責任遵守這些規則」。但從上述分析也可以看到，立法草案已在相當程度上並在關鍵問題上吸收了約翰內斯堡原則的核心內容，有的還超越了該原則提倡的限制。這必將從根本上削弱香港特區政府在「一國兩制」下維護國家安全的能力和機制，帶來目前難以估計的法律上的隱患。

削弱了特區維護國家安全機制

　國家安全和人權保障是相反相成的兩件事，故意拔高國家安全標準或故意拔高基本人權標準在理論上和實踐上都是錯誤的。香港《基本法》已在基本法本身、兩個國際人權公約以及香港原有法律中存在的保障人權的規定和判例四個層次確立了香港特區的人權保障體系。《基本法》第二十三條的立法並不涉及這一人權保障體系的改變。故意借立法動搖和改變這一人權保障體系，顯然就是打著《基本法》的旗號反對《基本法》。

（原載《鏡報月刊》二○○三年四月號，本報有刪節。）