[2003-06-04] SARS險局與中國治理轉型
在全球一體化、經濟多元化的時代背景下，中國無意之中成為二十一世紀第一次全球公共衛生危機的主角，這也是新一屆政府上任後面臨的第一次重大挑戰和不可預見的外部衝擊。SARS危機，不僅關乎眾多生命安危，也直接影響未來的中國走向。
薛瀾 張強
危機之危——解析SARS險局
這次SARS的爆發，無疑不僅僅是一種全球性惡性傳染病的傳染過程，更是一次典型的社會危機事件。更值得關注的是，作為中國面對的新世紀第一場現代社會危機，其過程中表現出的幾大特性：
不確定性：從公 共衛生事件到 複合型危機
SARS危機一開始是一場突如其來的公共衛生事件，隨著事態的發展，危機逐漸波及到了經濟領域、政治領域、外交危機等多個領域。從危機波及的時空領域來看，此次SARS危機經歷了從有限範圍的區域性危機（廣東部分地方發現病例）、全國性危機（疫情擴散到全國很多地方）直至全球公共危機（全球很多國家和地區都發現SARS病例）。
超國家屬性：信息 化下的全球震盪
最重要的是，SARS是一場全球化信息流動背景下的危機。信息技術迅猛發展下的全球一體化使得危機的性質與中世紀的瘟疫、近代的流感爆發相比已經發生了根本改變，SARS的迅速蔓延生動地證明了現代危機的超國家屬性。國界阻止不了疾病、污染、有組織犯罪、恐怖活動的擴散，在全球一體化和開放條件之下，危機的原因和結果往往都是世界性的，發生在一國的危機其傳播和影響也常常具有全球化特徵。
一致性：自然危機的本質
SARS本身只是一個結構良好的一致性危機，對於遭遇這樣的自然災害，是任何國家、政府都難以事先避免或者豁免的，是自然法則使然，與遭受地震、森林大火、颱風、乾旱、洪水、蝗災等災害沒有任何二致。即使是該病原發於中國，我們也沒有任何可自責或者愧疚之處；在歷史上，席捲歐洲的「俄羅斯流感」、「西班牙流感」，以及「亞洲流感」、「香港流感」等帶來的巨大災難與目前非典型肺炎的形勢無法比擬——沒有國家或者政府需要對這種自然災害的出現負責，我們完全可以正視所遇到的問題。
轉「危」為「機」：危機 管理的四大變革
居安思危：危機中的政府效能
危機事件的處理是對政府組織的管理能力和效力的全面考察與綜合鑒定，是衡量和反映政府統治力量的重要方面。
具體而言，建立有效的現代危機管理體系，政府通常需要建立應對危機事件的預警和快速反應機制。前者幫助政府對分階段期間內可能會發生的各類危機事件事先有一個充分的估計，選擇最佳應對策略並做好應急準備；後者則增強政府在處理危機事件中的能力，同時還可以最大限度地維護政府在危機狀態下的合法性和權威性。
信息公開：危機中的媒體政策
危機事件所涉及的公共信息不同於政治信息和國家安全信息。涉及公共利益，公眾有知情權，這要求危機管理主體在各個階段都應該主動尋求與媒體的合作，建立與媒體之間暢通的交流通道，及時向公眾發佈信息。實際上一旦政府主動、及時地披露信息，就可以大大降低公眾獲取信息的成本，穩定公眾的情緒，增強他們的信心。所以要盡快制定和頒佈《政府信息公開條例》，發揮媒體的議程設置（Agenda Setting）和「沉默的螺旋」作用，在危機管理的三個階段，即危機潛伏期的事前管理階段、危機爆發期的危機過程管理階段、危機恢復重建期的事後管理階段，建立與媒體之間暢通的交流通道。
群防群治：危機應對的網絡化
結合中國的實際，社會層面上缺乏突發事件情況下的法律援助和心理救助制度，民眾應對危急情況的心理承受能力和實際應對能力較差，衛生安全與健康保障系數較低，連「缺米缺鹽」的謠言都易相信，一旦出現更大的疫情或災情，後果不堪設想，這一切都亟待在制度化的前提下，開展危機管理素質教育和網絡化協同訓練。
依法行政：危機中的法治化
危機管理更重要的是要制定相關的法律，統一規定政府在處理緊急事務中的職權和職責，確定依法對抗緊急狀態的法治原則。這裏重要的命題是：如何發揮法律對社會無序狀態或是緊急狀態的防範和矯正功能，並在保障民權的基礎上保證政府在法律規定的範圍內行使危機管理權，還要使這種權力得到社會和公眾的有效監督。
蛻變後的重構：轉型中國
在現實社會中，突發性危機事件往往是組織變革的主要促進因素之一。特別是對於承擔公共管理職責的現代政府而言，危機的出現是個警示信號，如果組織能夠把握危機的契機，迅速對危機發生誘因、危機管理過程進行細緻分析，總結經驗教訓，回應社會系統提出的要求，適應新環境的變化，提出在技術、管理、組織機構和運作程序上的改進意見，開展積極主動的或漸進性的變革，那麼，危機就有助於維持組織系統的活力和生命力。
以人為本：國家安全觀的轉型
對於外交而言，SARS病毒的全球擴散，特別是在東亞的廣泛流行，已對中國外交產生了史無前例的衝擊。中國與世界衛生組織（WHO）而非與他國的政治關係成為當前中國外交的一個「重中之重」，SARS危機和對伊政策以及朝鮮關係已經成為中國新世紀的國家安全格局的重要影響因素。這也就需要政府重新定義它的國家安全觀，將國家安全擴展到「人的安全」和「社會安全」。
有限政府：公共治理的轉型
對於國家治理而言，SARS危機決不是一件好事，但它有可能提供一個契機，使轉型中的中國政府開始學會管理市場經濟中必會出現而且經常會出現的不確定性（包括瘟疫、金融危機、證券危機、自然災難、社會矛盾、外部爭端等），並逐漸轉型為能夠適應未來可能經常出現的各種不確定性變化的現代的有限政府。
SARS危機帶來的啟示就是，首先在工作重心上，政府職能中心從經濟建設走向公共服務的轉型，加強管理公共事務、解決公共問題、提供公共服務，讓社會發展跟上經濟發展。其次，在工作體制上，要建立起合理的公共財政體系，對公共問題的解決在財政、人員、組織等各個方面給予足夠的保障。
（原載《中國評論》2003年6月號，本報有刪節。作者薛瀾是清華大學公共管理學院教授，作者張強是該院博士候選人。）
|
