[2003-07-22] 論壇．西方「代議式民主」的局限

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李　牧

　「代議式民主」是充滿矛盾的機制。問題的核心，在於公民不直接參與決策過程，而須選出政黨政客為「政治中介人」，整個代議過程都建基於虛假的「人權」假設、虛假的「選舉」機制、以及虛假的「合法性」聲稱，民意的作用，更受到「反客為主」邏輯引起的侵蝕，它產生隱性人治的「副作用」，是一種虛浮不實、分化與消耗相當社會資源的「民主」。

　西方主流的代議式民主，以「政黨輪替」為核心。它是一種選舉「政治中介人」的間接民主制度，也是一個很矛盾的制度。一方面它看來能較好地實現「人民主權」、保障行政效率與廉潔度、維繫法治、促進經濟與社會發展，但從運作邏輯上看，它卻建基於虛假的參政權假設，通過虛假的選舉機制向政客授權，產生虛假的權力合法性：

代議制選舉機制的隨意性

　(1)代議制中公民「參政權」的體現，同時既過窄又過寬：一方面公共事務雖然千頭萬緒，但參政權受代議制所限，要好幾年才能行使一次較實質的「投票權」，以選出政客。另一方面，代議制又過寬地假定公民原則上擁有無限的管治權，可就未知的政策事項，通過投票授權予政客全權處理，構成非理性、「合法性」成疑的「超限授權」，令政客得到「超額」的管治權。

　(2)代議制的選舉機制，設計與運作上都有相當的隨意性(當選得票率與方式、選區人口與議員比例等等)，並不能平等地、不扭曲地把每一個公民的意向，傳遞到獲選政客身上，也容易受到偶然因素例如投票率、政黨的選舉策略、突發政治事件等的左右。

　(3)現行的選舉機制，受《亞羅定理》制約，並不能經常產生無悖謬的「合成民意」。

代議制令社會付出沉重代價

　這種選舉「政治中介人」的間接民主制度，要令社會付出相當的代價：

　(1)謬誤的「參政權」設定、選舉機制中效力成疑的「傳遞民意」以及「合成民意」功能，產生了虛假的授權合法性，代議制令權力看似有制衡而實際上給予當選政客很大的濫權空間，出現一種危險的隱性人治。

　(2)政黨競奪「輪替執政」，己身的政治生存凌駕公民利益，民意成為政客贏取選舉的手段，而非首要服務對象，代議制賦予政黨政客等「政治中介人」核心的決策地位，實際上令政客們的政治生存「反客為主」，構成對「人民主權」的否定。

　(3)更嚴重的是，政黨競逐政權行為似是而非的「合法性」外表，會深層地損害社會的理性傳統。政黨輪替之爭所用的政治化、策略性以至一些惡性競爭的手段，以及政黨吸納、支配與政治化「公民社會」的傾向，都得到「合理化」，並且不斷牽動全民。理性思維、學術客觀性、專業人士的嚴謹性，以至媒體的「公器」作用，都往往不保，淪為特定政治力量的附庸與手段，群眾情緒與民粹理念，不時被升格為「民意」，成為主導社會走向的危險力量。

把「選人」轉變為「選策」

　要根本解決「代議式」民主的矛盾，保留它合理地實現「人民主權」等好處、排除它的各種虛假性與缺陷，就必須對民主的形式作出範式性的轉變(paradigm shift)，即必須把「代議制」「選人」的間接民主，轉變為「選策」的直接民主：

　(1)「選策民主」是直接而更有效的民主形式，它取消選舉「政治中介人」的負面環節。民主的核心理念，不再被局限於「以普選更換政黨政客」的「治人」層次，而在於最大幅度地增加政策的理性內涵，以及增加公民就公共事務的直接選策權。

　(2)通過社會的理性傳統建制，組成專業的、非利益化（可參照「委任法官」的相關安排）、專注公民福祉的「產策機制」。在憲制的規範下，它適時、經常地就各宏觀與民生公共事務，通過諮詢（包括「政黨」及「利益」團體）的程序後，產生包含各種可行組合、跨黨派的「候選政策」，供公民選擇。由於「政策」與「政客」完全分離，政策的客觀性，理性化程度以及替代性，都可大幅增加，這是一種「質變」。

　(3)公民通過智能咭及互聯網等高科技途徑，可更經常地就與己相關的事項直接選策，公民從而能體現更大更有成效的民主。產策機關依據或參考公民的主流選擇，訂定相應的法律法規，也應設立定期回饋機制作為修正政策的基礎。

　(4)由專業而高效的行政機關，依據法律法規訂定規則、執行政策，並設置行政監察機制。

　(5)發展獨立、公平、有效的司法制度，在憲制規範下，在公民、產策機關，以及行政機關之間，作為最終仲裁者。

防止政客以選民

名義損害公共利益

　「選策」式民主，可體現下列原則與特徵：

　(1)實質大幅增加公民參政權，增加公民的直接參與與責任感，合理重組「參政」的人權內涵，消除超限授權引起的虛假性，從而賦予公民參政以及「獲選政策」相應的「合法性」。

　(2)取消授權「政治中介人」的政治化過程，可望減少「民意」的「傳遞過程」受制度因素或政治操控而扭曲，也可望消減《亞羅定理》(Arrow`s impossibility theorem)對「合成民意」過程的制約，增加在合成民意過程中出現《納殊均衡》(Nash equilibrium)的機會，令施政權得到更大的合法性。

　(3)重建公民意向在公共決策中的主導地位，取消授權政治中介人過程，可以扭轉中介人反客為主的局面，也可消除當選政黨把一黨的施政理念，強加於己黨不能代表的公民身上。

　(4)「選策民主」通過「行政／專業理性」以及「行政民主」，吸納、消融政黨輪替之爭引起的政治角力與政治爭議，可望消解政黨競奪權力的政治化過程對行政功能與公民社會的損害，以及民粹思維的負面作用。

　(5)重建理性主導、公民作最終選擇的二元公共決策體制。理性主導可保障公共政策的連貫性、整體性、可行性以及施政的認受性與合法性。這種二元決策體制，類似於審判中法官(列出法律可容許的界限)與陪審員(就「事實」作出選擇或決定)的分工，是行之有效的制度。

　(6)增加公民的自由度。二元決策也意味把「代議制」中的選舉權中隱含的「是非」(道德)與「對錯」(理性)標準分拆、分工，由「產策」過程定下各可選政策的理性界限，但由公民作最終抉擇，負上相應的道德責任，避免代議制中選民的道德判斷，通過行使選舉權而默許當選政客強加於他人之上。另一方面，也可消除代議制下，政客以選民名義干預與己無關的事項，從而增加其他公民的自由度。

　「選策民主」機制，結構上有頗大彈性，能與不同社群特定的歷史、文化、經濟條件相結合，比較而言，它更能充分而直接地體現公民的參政權，是更具合法性、更能促進公民自由、更理性、更穩定而「副作用」更小的民主範式。