[2003-10-04] 二十三條立法諮詢可借鑒基本法立法形式
朱國斌 城市大學法律學院副教授
香港特別行政區行政長官董建華於九月五日宣佈，特區政府決定撤回《國家安全（立法條文）條例草案》，重新檢討有關立法工作。這等於宣佈了始於去年九月的基本法第二十三條立法諮詢工作暫告結束。
對撤回的動機和理由的分析
特首董建華在記者招待會上特別指出，這樣決定，「第一個理由是因為我們看到社會上存有疑慮，所以我們重新檢討一次，獲得市民大眾的支援。」「第二點，因為我聽取了很多意見，市民最關心的還是在經濟方面，如何可以令到經濟復甦加強呢？如何可以增加多些就業機會？我覺得我們的社會是需要集中精力把經濟搞好。」當然，輿論界有充分理由相信特首還有其它一些理由。
若仔細分析上述理由，第一點是最為直接且關鍵。試想，若政府已經做到了「廣泛諮詢」，並吸納了各方各派的意見和建議予以妥協和調和，那麼政府推動立法的局面也不會如此狼狽不堪，因為這是自回歸後政府第一次從立法會撤回法案。從技術上講，這也沒有什麼；但是它客觀上承認了政府在整個立法過程中判斷失當，組織失誤，以致進退失據，功虧一簣。長遠來看，它可能會直接打擊政府的信譽和權威。
而第二點理由則可以歸結為市民的積怨的大爆發。董特首的運氣也真不好，他上台後，金融危機，樓市縮水，SARS肆虐等等接踵而來，這一切導致香港經濟停滯不前。的確，再不抓好經濟，政府就可能面臨管治能力危機，而實際上這種危機的苗頭已經顯露出來了。
本來，二十三條立法要通過必需有賴於「政府黨」（基本上等於西方國家的執政黨）在立法會中撐住場面。在自由黨上次倒戈之後，支持政府如期立法的政黨也沒有把握拉攏盟友（主要如自由黨者）以爭取到多數票。所以，這第一點，大家也心知肚明。現在觀之，它對於未來立法和政府運作及政策推行至關重要。
振興經濟當然有助於立法，於是董特首的「經濟復甦」就變成了手段。然而，將為二十三條立法這種憲法義務押在「經濟牌」上面可行嗎？保險嗎？這裏有一個很大的不確定性或變數：如果自由行和北「水」南調之於香港經濟還是於事無大補，那麼法律就不立了嗎？香港政府正面臨著經濟轉型後的綜合症，需要對症下藥；「頭痛醫頭，腳痛醫腳」是萬萬達不到拯救香港經濟於停滯並再現輝煌的目的的。對此，我們必需保持特別清醒的頭腦。
於是，我們就要從立法過程方面下功夫，從而達到最終立法的目的。
下一步怎麼走？
新任保安局局長李少光於九月六日對擱置二十三條立法一事作出澄清，指出政府只是撤回已經提交給立法會的條例草案，而非擱置基本法第二十三條的立法。並說，政府目前對立法工作沒有時間表，主要視市民是否認同立法，以及立法會是否支援。
說到底，立法會是否支援要看市民是否支援立法會的政黨。在香港的政治遊戲規則之下，立法會裏的政黨越來越多地代表著選民的聲音，同時也受制於市民的利益。於是乎，政府和（不管是支援還是反對立法的）政黨都會在「諮詢」這一程式上做文章。
對於諮詢，程式和內容都很重要，這符合香港市民普遍接受的程式正義思想。另外，於程式和形式我有如下思路和看法：
1，諮詢過程必需始終是開放的，但又是有序的。「有序」是指，政府自始至終掌握主動權，不要再次左右失據。即使沒有時間表，也還是要按照某種秩序進行。
2，諮詢可以借鑒基本法立法的形式。我主張，政府可以先成立一個「基本法第23條立法諮詢委員會」，廣納各界人士參加，包括：支援立法者、否定立法者、中間派；他們分別來自專業界，非政府組織和普通市民。專業人士主要是：律師、法學、政治學和社會學學者、以及政府代表。人員的組成與結構由政府提出，但是必須有代表性。委員會有建議權，沒有最終決定權（那是立法會的功能）。在集思廣益的基礎上，形成多數人的共識，但是反對意見或少數人的意見也必須得到表達和反映。我堅持認為，委員會的形式很重要，其肩負的職責更重要。其設立本身就是民主的表現，但是它又是以通過法律為目的而存在的。
3，委員會之下可以再按主題（如刑事罪行、社團、官方機密）或條文（section）組成分委員會。這樣，一方面可以集中力量研究和討論問題，提出建議；另一方面，保證條例能在專業方面上廣納民意。
4，委員會必須提出最終意見和建議書。意見書供政府參考，內容可以公開查閱。
事已至此，政府當以積極態度應對，捨此別無它途。政府千萬不可有僥倖心理。除了就實質性的內容進行諮詢之外，程式和形式還是非常重要的。若以立法為目的，那麼政府除了誠心之外，還必需有自己的策略和技巧。（原載《紫荊》月刊）
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