[2004-01-20] 香港政制發展主導權在中央
湯 華、苗俊杰 《瞭望新聞周刊》記者
《瞭望新聞周刊》2004年第3-4期刊登記者訪問文章，題目：《法學家解析香港政制發展主導權》。清華大學法學院副院長王振民教授從憲法學角度分析香港未來政制發展的有關問題。王振民教授在談話中指出兩點：處理中央與香港特別行政區關係的主導權在中央；《基本法》已為香港特區民主發展指出了方向。現將原文轉載如下：
國務院港澳辦發言人1月7日就香港特區行政長官董建華2004年施政報告發表談話後，涉及香港政制發展的內容在香港社會引起不小反響，一直觀察香港「政制檢討」問題的內地法學家對此十分關注。《瞭望新聞周刊》記者近日走訪了對中央與特別行政區關係深有研究的青年法學家、清華大學法學院副院長王振民教授，請他從憲法學角度解析香港未來政制發展的有關焦點。
「政改」非香港內部事務
港澳辦發言人在談話中指出，香港未來政治體制的發展，關係到「一國兩制」方針和基本法的貫徹實施，關係到中央與香港特別行政區的關係，關係到香港社會各階層、各界別、各方面的利益，關係到香港的長期繁榮穩定。王振民教授認為這一判斷很準確，並就其中「關係到中央與香港特別行政區的關係」作了深入的解析。王振民教授說，「政改完全是香港內部事務」的說法是錯誤的。基本法明確用立法的形式把中央與香港特別行政區的權力進行了劃分，對由中央行使的權力和負責管理的事務規定得十分明確：基本法第2條、第20條概括規定了中央是授權機關，第13-15條明確列舉了中央的權力。2007年以後行政長官和立法會的產生辦法，從性質上看，涉及中央行使的權力，涉及中央與香港特區的關係，這不可能是香港特區自己能決定的。
中央具有特區創制權
中央有特別行政區的創制權和基本法的制定權，也就自然地擁有特別行政區政府的組織權。王振民教授認為，這也是中央享有的權力裏面十分重要的一項，是單一制原則和國家主權的體現。這項權力首先表現在回歸時香港特區的籌委會是由中央成立的，籌備香港特區政府的全部活動也是由中央主持的，而不是由香港地方自行成立特區政府。
王振民教授強調說，在單一制國家下，處理中央與特別行政區關係的主導權在中央。目前，世界各國採用的國家結構形式主要是聯邦制、單一制。美國就是典型的聯邦制國家，除了聯邦政府有自己的憲法、中央政府、國會和聯邦法律外，50個成員州（國）都有自己的憲法。聯邦政府實際上是各成員邦政府共同的外交部和國防部。按19世紀美國眾議院一位議長說法：在聯邦制下，「所有的政治都是地方的」。從憲法學理論上說，單一制和聯邦制正好相反，所有的政治都是中央的。
特區權力由中央授予
在列舉了英國、法國、意大利、日本以及中國等實行單一制的國家後，王振民教授說，單一制國家的權力主要集中在中央政權機關。從憲法學理論上講，地方政府是代表中央政府在本地行使國家權力；重大決策權由中央掌握，地方政府權力來源於中央授權，其本身並無「天生」的權力。當然，單一制國家也存在地方自治單位，允許地方享有一定的自主權。但這些自治地方享有的權力是由中央授予的，是派生的而非原始的。像香港特別行政區的政權制度，必須由中央政權機關即全國人大來規定。中國設立香港、澳門兩個特別行政區，允許其享有更大自治權力，這種自治權的某些方面（例如發行自己的貨幣、獨立的邊境控制等）甚至大於美國州的權力，但是由於這些權力都是由中國的中央政府授予的，因而特別行政區的存在並沒有改變中國單一制國家的性質。
全國人大是最高權力機關
王振民教授說，從中國憲法角度來講，全國人民代表大會是最高國家權力機關，類似於英國議會，有最終決定權。憲法對整個中國具有法律效力，憲法的這些規定當然對香港特區也同樣有效。
因此，香港特區作為中國單一制國家結構下的地方行政區域，從法理上講，無權決定自己的政權制度，無權制定自己的基本法，而必須由中央決定，主導權在中央。必須指出的是，中央在制定基本法和依法處理中央與香港特區關係時，始終注意吸收香港人士參與，認真聽取特區政府和社會各界的意見。比如，香港特區基本法委員會的成員有一半來自香港，這就是為了在決策時可以充分吸收香港特區的參與。
基本法體現對民主承諾
在談到中央政府高度關注香港政治體制的發展時，王振民教授指出，基本法第45條和第68條關於香港特區行政長官和立法會最終產生辦法的規定，以及附件一第七項和附件二第三項規定，在回歸前就為香港特區的民主發展指出了方向，體現了中央對在香港特別行政區實行民主的承諾。可以說，中央對香港按照基本法的規定，在繁榮穩定的基礎上循序漸進發展民主的主張是一貫的。希望特區政府就政制發展與中央有關部門進行充分商討，然後再確定有關工作安排，是慎重的做法，決不是香港某些人所說的要拖延民主發展。
在香港發展民主的道路和速度上，香港社會各個利益集團、各階層人士有不同的意見，王振民教授認為這些都是正常的，應當允許社會上發出不同的聲音，不應該動不動就和「反民主」劃等號。香港民主發展的根本目的，是要在「一國兩制」和基本法的前提和規範下，促進特區整個政治、經濟、社會和文化的健康發展，增進全體市民的整體利益和權利與自由。發展民主的訴求，不應偏離或有損於上述目的要求。
急進民主對香港不利
王振民教授強調，基本法已經規定了香港民主發展的目標、方向，中央一再強調按照基本法辦事，根據香港特區的實際情況，支持香港循序漸進地發展民主。在要不要發展民主上中央的態度與香港社會呼聲沒有矛盾。從中國內地經濟體制和政治體制改革與發展的情況來看，內地也在擴大民主，增加對人權的保障。這次修改憲法，就將把保護人權寫進憲法中去。在這樣的背景下，說中央不支持香港特區搞民主是毫無根據的。再有，基本法關於保障人權、發展民主的條文，基本上是按照國際標準來定的，在面世時得到國際社會的高度評價。
香港社會目前有一種擔心：作為經濟高度發達的地區，香港對投資者來說也是個高度敏感的地區，激進變革，過度政治化，不利於香港保持其應有的國際商業、金融、貿易中心的地位。不少有識之士指出，香港是投資者的樂園，而非政客的戰場；香港政制發展的正確原則應當是，要適應而不是削弱香港作為一個國際經濟中心城市的特質，要有利保持而不是損壞社會整體團結和諧的基礎，這是香港的整體利益之所在，是香港民眾利益之所在；對於全世界的投資者而言，香港如同一個大型交易所，「政治只是行情，而不是交易的內容」。
「還政於民」不符事實
對上述憂慮和意見，王振民教授表示認同，認為比較完善的民主制度是需要較長一段時間來建立的。不知大家是否注意到，在英國這個所謂「老牌民主國家」的倫敦市，其市長也是到2000年才實現普選的。如果在現階段操之過急，香港就會陷入虛幻的民主當中，忙於形形色色的政治鬥爭，原來順暢高效運作的特區政府有可能癱瘓，經濟發展的機遇有可能一再錯過。
在被問及香港目前有「還政於民」的提法時，王振民教授表示，當年基本法起草時，英國政府就打出「還政於民」的幌子，說香港的權力來源於香港人民，英國從香港撤退時應將權力交給香港人民。這種所謂「還政於民」的表述，不符合歷史事實和現狀，也不符合中英兩國的協議。香港不屬於殖民地獨立的範疇，無所謂「還政於民」的問題。1997年後，香港享有的高度自治權是中央授予的，而不是固有的。如果非要說有「還政於民」的問題，那麼1997年7月1日中國對香港恢復行使主權，就是最大的「還政於民」。香港回歸祖國以來，香港居民當家做主，依法享有在回歸前從未有過的廣泛的民主權利，這是有目共睹的。
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