[2004-02-03] 兩地都有啟動權

梁美芬　城市大學法學院副教授

　二○○七年行政長官的產生辦法及立法會的產生辦法成為香港討論的焦點，尤其是在修改權的問題上，各類意見紛紜。《基本法》《附件一》說明「二○○七年以後各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准」。

　《附件一》提及如需修改行政長官的選舉辦法，則需要符合三個條件：

　（1）全體立法會議員的三分之二多數通過；

　（2）行政長官同意；

　（3）中央批准。

中央須有權參與修正提案

　若要修改《附件一》，必須符合這三個條件，缺一不可；有些評論說這三個條件是並列的，但提出修改的機構必定是落在特區政府手上，中央或其他個別議員均無權啟動修改《附件一》的機制。這個論據主要根據《基本法》第74條規定：在不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。換句話說，若涉及公共開支或政治體制或政府運作，則個別議員沒有權提出動議。

　筆者同意立法會個別議員並沒有權去提出政治改革的議案，但中央並不是沒有權啟動修改《附件一》的機制；雖然《附件一》只提及「如需要修改，需經立法會全體議員三分之二多數通過」。《附件一》並沒有說明誰有權去認為「如有需要」，亦沒有說明「主體」，但明顯地，不把「主體」寫清楚，是為了多讓一些人可以啟動修改《附件一》的機制。在這個沒有說明的問題上，特區政府有權啟動修改機制，中央政府亦同樣有權。因為根據《基本法》第43條，特首是既向特區負責，又向中央負責。香港特別行政區行政長官屬於國務院屬下的官員，因此，如何把特首選舉出來，牽涉到中央的權力範圍，中央必須有權參與修正提案。

　若一旦中央希望香港修改《基本法》，則可透過特首，向立法會提出，因此《附件一》的意思必定是中央與特區均有權啟動修改機制。

　《基本法》有三個附件，四個決定，並附有一個建議。《附件一》及《附件二》牽涉到行政長官及立法會的產生辦法，而《附件三》則涉及中國的全國性法律在特區實施的問題。

　《基本法》第18條第三款規定了《附件三》的程序，即全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特區政府的意見後，可對列入《附件三》的法律作出增減，前題是這些放在《附件三》的全國性法律，只局限於有關國防、外交和其他按《基本法》規定不屬於香港自治範圍的法律。

　對《附件三》的增減，當時曾一度出現爭論。有些意見認為對《附件三》作出增減必須同時符合《基本法》第159條的修改程序。

　由於《基本法》第18條第三款提及的增減《附件三》的程序太過簡單，故有些港人擔心中央會隨便把一些中國的全國性法律以「不屬於特區自治範圍」而加入《附件三》，成為香港法律的一部分。因此建議《基本法》第159條亦適用於《附件三》。

政改不能不修改附件

　根據回歸後六年的情況，《附件三》已由原來的六條增至十一條，而整個過程亦沒有啟動159條的啟動程序。

　當年把修改《基本法》第159條的機制訂得這樣嚴格及困難，主要原因是兩地都希望有關《基本法》的主體條文能有一個穩定性及鞏固性，而一般來說，修改憲制性文件，機制都是比修改一般法律複雜及困難。

　雖然增減《附件三》並不需要啟動159條，但卻必須符合第18條第三款所說的程序進行，即由人大常委啟動徵詢特區政府及基本法委員會。過往六年《附件三》已根據這個機制由只有六條全國性法律增加到十一條全國性法律。

　修改後的《附件三》仍然是《基本法》的一部分，享有《基本法》附件的地位。同樣的原則，亦適用於《附件一》及《附件二》。　　（中港法律關係系列之二）