[2004-03-16] 文匯論壇．立會選舉修例也應諮詢中央

顧敏康　城大法律學院

　香港是中國的香港，香港的政制改革必然涉及到中央與地方的關係，所以從法律角度看，諮詢中央的意見也是理所當然的。能夠溝通和諮詢中央，才是香港政制發展的良策。

　2004年3月12日，香港《經濟日報》發表了大律師公會對香港政制改革的意見。大律師公會認為：由於人大常委會有實質的批准權，在特首選舉的修改上，諮詢中央是必須的；但立法會選舉辦法的修改，應可在香港特別行政區完成，因此，毋須就此諮詢中央。

大律師公會意見誤導

　這種觀點具有很大的誤導性，有必要加以澄清。筆者在以前發表的文章中已經強調中央在香港政制改革中參與的必要性（見2004年1月17日《文匯報》「政制發展必須遵循《基本法》」和2004年2月9日《文匯報》「政制發展應考慮香港實際」）。筆者的一貫立場是：香港是中國的香港，香港的政制改革必然涉及到中央與地方的關係，所以從法律角度看，諮詢中央的意見也是理所當然的。

　現在，大律師公會認為立法會選舉辦法的修改不需要諮詢中央，在筆者看來，這種觀點可能存在兩個方面的問題：

附件二不能離開《基本法》

　立法會選舉辦法的修改是由「附件二」規定的。從法律邏輯上說，「附件二」當然是《基本法》的組成部分。「附件二」雖然授權香港在有需要的情況下自行修改立法會的選舉辦法，但是，選舉辦法的修改必然受制於《基本法》下有關條款（尤其是第68條）的原則和規定。而對這些原則和規定的任何錯誤理解或錯誤實施都必然引發《基本法》第158條第1款的規定：「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。」況且，「附件二」對修改立法會選舉辦法規定了三個「必要條件」：第一步是立法會全體議員三分之二多數通過；第二步是行政長官同意；第三步是報人大常委會備案。只有同時具備這些條件，修改的辦法才能成為有效。但是，按照大律師公會的理解，因為第三步僅僅是備案，所以就不需要中央的參與。這無疑犯了簡單推論的錯誤：切不可忘記，按照《基本法》第43條第2款規定，行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特區負責。既然特首要對中央負責，特首在決定是否同意前，必然需要兼顧中央與地方的利益關係；而中央的事先參與並提供諮詢意見，就能為第二步和第三步順利進行提供有利條件。

備案非排除中央

　退一步說，假設立法會選舉辦法的修改能夠順利通過「附件二」所規定的第一步和第二步，而第三步只需要備案，這也不等於說中央對修改的辦法沒有任何「話事權」。因為立法會通過的修改辦法作為特區的立法，必然涉及《基本法》第17條第2款的規定：「全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會後，如認為香港特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款，可將有關法律發回，但不做修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。」可見，即使是僅要求備案的特區立法，也可能因被中央發回而無效。當然，真的要走到那一步，中央也需要給出發回的理據。但是，如果特區能夠事先溝通和諮詢中央，就不會出現這種不必要的局面。由此可見，溝通而不是抵觸，才是香港政制發展的良策。