[2004-04-02] 文匯論壇．釋法的必要與如何啟動修改機制

顧敏康　城大法律學院

　人大常委會釋法，可以使《基本法》有關條文既更加清晰明瞭、且具有法律效力。人大常委會釋法的過程是一次普及《基本法》知識的過程。基本法第74條明確規定，立法會議員不得就「涉及公共開支或政治體制或政府運作者」提出法律草案。修改《基本法》附件一和二的產生辦法明顯涉及政治體制，該法律草案顯然不應當由立法會議員提出。人大常委會在釋法時應指明第74條對啟動附件一和二的修改機制。

　近日，香港政制改革討論的焦點已經轉而集中在人大常委會是否需要釋法之上。3月30日政制發展專責小組發表了報告書（即政府對修改特首及立法會產生方法的五項法律意見），立即引起了更為熱烈的討論。對報告書持不同意見者，提出了兩個問題：一是既然報告書對《基本法》附件一和二有關行政長官和立法會的產生辦法已經闡述清楚，人大常委會無需再就此釋法；二是啟動修改附件一和二的產生辦法不涉及《基本法》第74條，立法會應當有提案權。這兩個問題都是值得商榷的。

人大釋法具法律約束力

　《基本法》第158條明確規定：「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。」同時規定：「全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。」這兩段話已經清楚表明了「一國兩制」的內在聯繫：在涉及一國的大是大非問題上，《基本法》從來就沒有授權特區法院自行解釋。《基本法》的這種規定與某些人所說的「因為香港在社會和法治上原有的先進性，所以在現實上讓香港有解釋權」沒有任何關係，也不存在人大常委會需要「自我約束」並限制這種解釋權的問題。相反，《基本法》也已經考慮到香港既有的普通法傳統，授權特區法院就有關特區自治範圍內的條款自行解釋，從而體現香港作為中國一個特區所可能具有的「高度自治」。因此，人大常委會釋法與香港的「高度自治」是沒有衝突的：人大常委會釋法涉及中央與特區的關係，體現「一國」的主權原則；特區法院釋法僅僅涉及特區內部的事務，體現「兩制」下的「高度自治」原則。

釋法可幫助理解基本法

　也只有在這個前提下，我們才可能理性地討論人大常委會是否有必要進行釋法。反對者認為，報告書夠清晰，沒有必要釋法。據筆者看來，人大常委會釋法對正確理解《基本法》是有幫助的：政制改革的討論在香港已經持續一段時間，人們對修改行政長官和立法會的產生辦法提出過截然不同的看法；有些看法明顯背離了《基本法》的內在聯繫和正確解釋。雖然報告書意見被認為比較清晰，但是，報告書再如何清晰，也只是沒有約束力的文件；如果沒有人大釋法，有關爭拗就可能繼續存在，或變得無休無止。因此，通過人大常委會釋法，就可以使《基本法》有關條文既更加清晰明瞭、且具有法律效力。從這一點上說，人大常委會釋法的過程可能也是一次普及《基本法》知識的過程，是有積極意義的。

　當然，人大常委會釋法也不會如有人所說的「簡單直接和隨意粗暴」。首先，《基本法》第158條明確規定：「全國人民代表大會常務委員會在對本法進行解釋前，徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會的意見。」這一點人大常委會已經切實在進行中。其次，人大常委會在釋法過程中必然考慮釋法與修改法律的區別，避免將釋法演變成修改法律，因為兩者的運作程序畢竟是不同的。

啟動修改附件機制涉74條

　據報道，有關組織一致認為，啟動修改《基本法》附件一和二規定的行政長官和立法會的產生辦法，不涉及《基本法》第74條，因為立法會應當有提案權。筆者卻持相反的觀點。雖然第74條授權特區立法會議員根據《基本法》的規定並依照法定程序提出法律草案（可以是立法會議員個別或聯名提出），但是，根據第74條的明確規定，立法會議員不得就「涉及公共開支或政治體制或政府運作者」提出法律草案。既然修改《基本法》附件一和二的產生辦法明顯涉及政治體制，該法律草案顯然不應當由立法會議員提出，而只能由香港政府提出，也體現出行政主導的思想。

　有人認為，《基本法》附件一第7條和附件二第3條所規定的修改產生辦法的要件中沒有提及第74條的規定，所以與第74條無關。這顯然忽視了制定法條文間的內在聯繫。應該說，在一部成文法規中，上下條文間存在內在聯繫；附件一和二沒有提及第74條，並不等於第74條的規定與附件一和二毫無內在聯繫或制約關係。猶如中國的基本法律（民法、刑法等）一般分總則和分則，總則規定的內容一般不會在分則中重複出現，但卻對分則中的有關條文具有約束力。

　也有人認為，以前曾有議員以決議案方式動議修改《基本法》，獲得立法會主席的同意。既然議員可以動議修改《基本法》，這當然包括動議修改附件一和二的產生辦法。筆者以為，對《基本法》的理解可能會是一個逐漸的過程，隨著我們對《基本法》的深入了解，就一定會對什麼是可以做的、什麼是不可以做的達成比較一致的認識。況且，以前沒有按照《基本法》操作，不等於今後仍可以這麼做。因此，筆者也希望人大常委會在進行釋法時指明第74條對啟動附件一和二的修改機制問題。