[2004-05-05] 香港未來政治發展之思考
王振民 清華大學法學院副院長
4）有利於強化行政主導的政治體制。《基本法》儘管沒有明確使用「行政主導」這個詞，但是毫無疑問這個立法指導思想是明確的，從《基本法》具體條款的規定上可以很清楚地看到這一點。根據《基本法》的規定，行政長官既是特區行政機關的首腦，又是整個特別行政區的首長，代表整個特別行政區。「特別行政區行政長官」中的「行政」兩個字是可以去掉的，即準確地應該叫做「特別行政區長官」，其地位儘管與以前的「港督」（Governor）不同，但是二者是相似的。行政長官不僅直接領導特區政府各部門，獨立掌握行政權，而且在某些特定的立法和司法過程中，也扮演十分重要的角色。尤其在與立法的關係上，行政長官應該有一定的、獨立的超越地位，不能成為立法機關的附屬，不能完全受制於立法機關，否則那就是「三權分立」或者「議會主導」了。在與中央的關係上，中央人民政府主要是通過行政長官與特別行政區發生關係的，行政長官要對《基本法》的實施、並就特別行政區的所有事務向中央人民政府負責。這些都是行政主導的體現。
這樣做的目的並非《基本法》制定者特別喜歡行政主導，原因主要有二：一是香港原來的體制是絕對的行政主導，港督相對行政機關和立法機關處於無可挑戰的凌駕地位，這樣使得政府能夠高效運作。這樣的政府體制是香港成功的必要條件，如果設計一個全新的體制，《基本法》的制定者心中無數。而政治體制是不可隨便嘗試的，可以說只能成功，不能失敗。沒有一個人敢於拿香港的繁榮穩定、拿香港的未來做試驗，嘗試一個全新的政治體制，可謂責任重於泰山！為了穩妥，最好就是基本保留原來的制度和體制。第二個原因是，從現代各國各地政治體制發展變化的經驗來看，第二次世界大戰後，無論實行三權分立或者議會主導，都在或多或少向行政主導演進，行政權力的擴大是一個不爭的現實。《基本法》的制定者不能不考慮各國憲法發展的這個態勢，香港作為一個人多地少、情況複雜的地方，讓行政長官和行政機關發揮較大的作用是適宜的。因此，香港未來的政治發展應該有利於加強而不是削弱《基本法》確立的行政主導體制。
5）符合香港的法律地位。姬鵬飛在他的「說明」中，還談到「香港特別行政區的政治體制，要符合『一國兩制』的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發」，香港的法律地位也是我們必須考慮的因素。
《基本法》第12條規定：香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這就明確了香港特別行政區的法律地位。從《憲法》上來看，除《憲法》第31條，對於特別行政區有直接意義的《憲法》制度主要有兩個，一個是人民代表大會制度，一個是單一制的國家結構形式。中國《憲法》規定的政府組織形式是人民代表大會制度，這種制度類似於英國實行的議會制。中國的人民代表大會制貫徹「全國人民代表大會主權（congressional sovereignty)」、「全國人民代表大會至上（congressional sremacy)」的原則。根據《憲法》，全國人民代表大會是代表全國人民的機關，是中國的最高權力機關。從橫向來說，其他中央國家機關（例如國家主席、國務院）要由它產生，對它負責，受它監督。從縱向來看，全國人大對所有地方組成單位包括各省、自治區、直轄市和特別行政區，全國人大也有至高無上的權威，有權為地方制訂或者不制訂任何法律。
6）嚴格依照《基本法》的規定。根據上面的分析，應該說《基本法》已經解決了香港政治體制的主要架構問題，大的框架已經確立，即司法獨立，行政機關和立法機關互相制衡、又互相配合，整個制度是行政主導。在相當長一段歷史時間，不存在修改《基本法》規定的政治體制問題，這個架構應該保持相當的穩定性。今天我們所說的「政治發展」，不是離開《基本法》確立的這個根本政治架構，另起爐灶，重新擬定一個新的體制，而是不斷地充實完善這個體制，是要通過政治實踐不斷地給它補充血肉，讓它充實起來，完善起來。當然不是說這個架構絕對不可以修改，如果要大改，那就是推倒重來，重新制訂了《基本法》了。這顯然是不現實的。因此，香港民主的發展，一定要遵循法治的原則，嚴格按照《基本法》辦事，按照《基本法》確定的原則和方向、在《基本法》已經設定的政治框架下逐漸推行，不能離開《基本法》來談民主和政治發展，更不能違背《基本法》確立的基本政治原則。上述這些應該考慮的原則和因素其實都是《基本法》已經規定了的，不是在《基本法》之外臨時額外增加的。
三、中央在香港民主發展佔主導角色
《基本法》是中央單方面授予特區各種權力的法律。正是因為《基本法》是授權法，因此它同時又是限權法，即特別行政區所享有的高度自治權以《基本法》明確授予的為限，《基本法》沒有明確授予特別行政區享有的權力，特別行政區就沒有這些權力，如果有「剩餘權力」的話，應該由中央保留。根據《基本法》的規定，如果特區有需要，這些「剩餘權力」還可以授予特區行使。特區實行的是「高度自治」，不是無限自治，絕對自治。
根據《基本法》的規定，屬於特別行政區高度自治範圍的是「行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」以及獨立的經濟管理權和一定的對外事務處理權。顯然，香港實行什麼樣的政治體制並不屬於《基本法》規定的特別行政區高度自治的範圍，是中央保留的權力。其實，規定香港實行什麼樣的政治體制的《基本法》本身就是中央制訂的，這一點就足以說明香港的政治體制是由中央規定的，而香港未來政治發展當然也應該由中央來主導。縱觀世界各實行單一制的國家，實行地方自治本身必須要由中央立法，不可能由地方自行決定實行自治。
中央主導香港民主發展不僅是《基本法》的要求，而且也是《憲法》的要求。《憲法》第31條和第62條都規定特別行政區實行的制度須要由國家的最高權力機關決定。因此，中央決定香港特區的政治體制及其未來的發展進程，是符合《基本法》和《憲法》的，也是中央的憲制性責任。
這裏有一些觀點須要澄清。首先，由中央決定香港政治體制及其未來發展問題，不是說就不推行民主了。正如前文所述，中央對香港的民主承諾已經法律化，是不會改變的。中國認真對待對香港的民主承諾，在香港實行民主既是香港的需要，也符合中國的國家利益。中國內地這些年也在積極進行民主改革試驗，中國政治正在走向民主和法治。中國主體的民主法治建設，對香港民主發展來說也是有力的保障。在這個大背景下，香港毋須擔心中央不讓實行民主，香港民主發展的步伐只能比中國主體的民主發展更快，而不會更慢。
其次，由中央決定香港政治發展問題，不是說就不徵求香港的民意了。中央在決定特區政治發展問題的時候，一定會廣泛地徵求香港的民意。中央以前這樣做了，今後仍然會這樣做。
再次，由中央決定香港政治發展問題，中央並非隨便做出決定，而是嚴格依法決定的，中央貫徹依法治港的方針，不會在法律之外額外增加自己的權力。中央會嚴格依照《憲法》和《基本法》辦事，所採取的任何行為都不會違反中央對香港的既定方針政策，即「一國兩制」、「高度自治」、「港人治港」。
還有，中央在決定香港政治問題的時候，會非常嚴肅認真，非常負責任，中央在香港沒有任何具體的利益，一切的一切都是為了香港全體民眾的福祉和未來。中央不僅對維護國家的統一和主權承擔著《憲法》上的責任，而且對保持特區的繁榮穩定也肩負著莊嚴的法律責任。沒有任何一個國家比中國更希望香港能夠持續繁榮穩定了，沒有任何一個國家比中國更加關心香港並願意為此在政治上乃至經濟上採取具體的行動。
四、政治是科學嗎？
現代政治學和法學有兩個終極關懷，一是追求政治的民主，二是追求政治的科學和理性，最終實現政治秩序中的公平與和諧。也就是說，人類不僅要民主，而且要憲政。政治是可以，也應該成為科學的，正如其英文名稱Political Science一樣，應該是Science，儘管很多時候我們看到的政治都是不科學、非理性的。這表明人類對美好的政治、美好政治安排的樸素期待。
歷來的決策者、制憲者在決定實行民主的時候，都不是簡單地考慮民主這一個因素，一個健康的民主政治體制還需要考慮很多因素。例如，有學者把西方民主制度與中國傳統政治好的因素結合起來，提出未來中國的議會應該有兩個院，一個是House of Commons，由分區直選議員組成，一個院是House of Scholars，由專家、學者、專業人士通過類似科舉那樣的考試選擇而組成。前一個院是House of Commons是為了民主，後一個院House of Scholars是為了保證國家決策、立法的科學和理性。儘管我不同意其中的一些分析，但是其表達的政治民主與政治科學應該相結合的觀點，值得研究。香港民主的發展，一定要根據香港實際情況和循序漸進的原則，有利於「一國兩制」的貫徹實施，一定要保障全體民眾的均衡參與資本主義的發展，有利於香港的繁榮穩定，有利於固有行政主導體制的加強，還要符合香港的法律地位。中央的參與和主導不僅是合乎《憲法》和《基本法》的，而且也是合理的、必需的。這樣的政治發展，才是既民主又科學的政治，才是我們應該追求的政治。（二之二） （摘自《信報財經月刊》）
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