[2004-05-10] 文匯社評．官民協作改善特區管治
葉國華 香港政策研究所主席
如何強化政府的領導，以及如何加強市民和政府的關係，不只對香港，對世界上任何一個執政者而言，時刻都是「重中之重」。但今時今日談及香港管治上遇到的種種問題，卻不得不強調其環境的獨特性；惟有認清香港特區之「特」，我們才可因應香港的獨特情況，思考如何改善政府施政的力量和與市民的關係。
一國兩制下的香港管治
特區管治之「特」，首先是香港的管治是在「一國兩制」的框架內實施。有人認為，回歸後政府管治之所以出現問題，全因為在「一國兩制」的框架下，特區政府不少重大的，涉及兩地關係的政策，都要考慮協調北京的意見或情況，例如基本法廿三條的處理，以至沙士期間的衛生措施，都要跟內地取得配合，各種施政都要注意到港人的理解及對施政的期望，要平衡北京對「一國兩制」的理解的落差。加上回歸後的政、經環境的變化，亦非原有制度、原有理念、原有條文可以解決，故此認為港英時代，沒有「一國兩制」的包袱所限，形與質都是殖民統治的模式，一切倫敦說了算，反而沒有理念上的落差和港人對民主參政的預期，管治顯得有效得多。但事實上，回歸後到如今，中央對特區政府確是履行其「高度自治」的承諾，這是有目共睹的。回歸前一切的疑慮都沒有發生，即使是1999年人大常委會就內地所生子女的居港權問題釋法，亦是特區政府提請，而非中央主動出手的。「一國兩制」原先容許的空間，在過去七年均有意無意地超越北京的理解而擴大，包括對特區管治，原先的確是留下很多的空間可供發揮，例如特首利用「一國兩制」的空間，提出一更緊密經貿關係等經濟措施，是成功的例子。政府和社會過去沒有好好把握？這是值得深思的。
「一國兩制」下要有效管治，便視乎如何在尊重一國的前提下，充分理解兩制的差異，積極的聽取民意、並融匯貫通民間有建設性的進言。人大常委會副秘書長喬曉陽曾經以「建橋」來形容香港的民主發展；我在此借他的比喻一用——因應香港的獨特情況，特區管治要有效，必然要做到像一條貫通北京和香港人民的橋樑，要互為疏通和貫通的，包括經濟政策、政制發展以及如何協助消弭兩地的文化差異。香港需要一個剛柔並濟的政府領導班子，採取主動跟北京和市民溝通，並取得平衡；在政制的發展和改善管治的問題上，我們可以從容面對，錯則改之，對則堅持。
不利因素下的香港管治
過去幾年經歷擊退金融風暴對香港的衝擊、經濟衰退以及沙士、禽流感等危機，香港的管治制度尚算站立得穩，但整個政府和社會均元氣大傷。可以肯定，真正對香港有承擔的人，必會明白特首以及主要官員的職責實屬重擔。有輿論表示，沒有外圍因素的「突襲」，香港的潛在的、歷史上遺留下來的、管治制度上的問題，未必會如揭開「潘朵拉盒子」般呈現在人前。但事實上，所謂有危必有機，外圍環境的惡劣，或許可以促使管治制度的更新。中國古語有云，窮則變，變則通，清初實行文化融和政策，才有「康、雍、乾治世」的出現。又如英國伊利沙白一世推動改革運動，止息天主教與新教於政、經各方面持續多年的糾紛，教改成型亦造就了英國發展的黃金時期。同樣地「前車可鑑」，管治遇到難題不一定要「停車」——全港市民與政府只要認清香港所處的現實大環境，參照中外歷史經驗，環顧全國裏外的大局，適時團結一致、理性地「繞個彎」，或會為香港扭轉乾坤，全在我們一念之間。
香港政制發展面對的大局是甚麼呢？總理溫家寶表示，目前要爭取和平環境，繼續有二十年的穩定發展期，是中國最最頭等的任務。一般認為這種發展意味「中國崛起」，最重要的是這種「發展」與「崛起」應以和平的方式進行，不會走霸權道路。因此，我們的市民如何以行動和各種渠道，增加中央的信心，在香港政制發展等議題上，也盡量用溫柔的方式，走前半步，體現出一個負責任的、以民為本的政府與中國特區公民的視野、信心與風範，這是非常重要的。
在此我要指出，政制發展的討論和摸索對香港長遠的管治是必要的，但絕非唯一的挑戰。當周邊地區或城市，經濟迅速復甦，貿易全球化進一步深化之際，我們急需解決香港的財赤問題，急需找出香港未來經濟發展的藍圖和路向，並與社會各界一同落實，發揮我們的創意。因為社會若再只糾纏於政制爭拗，或會再次阻礙社會的經濟轉型和發展，香港的整體發展便會滯後，這絕非港人之福；我深信香港各界有識之士，必不會只顧政制發展的爭拗，任由香港這艘「船」的經濟「龍骨」日趨落後而不顧。
行政主導與香港管治
要有效管治，一定要確保行政主導有效執行。但行政主導是管治的原則與精神，不等於要撇除立法的制衡與合作；況且綜觀世界較成熟的政制，包括民主國家或城市，雖則憲制是三權分立，與特區不同，但實質的運作越來越傾向行政主導，可見理論和實踐上，行政主導不會與民主發展勢不兩立，問題是香港市民要認清這是中國憲法下的基本法，所賦予的地方高度自治這個事實。反而一個能有收集並體察、回饋民意的政制，當政府要推銷其政策理念時，會更容易取得社會廣泛共識和支持，反而更有效加強行政主導。另外，政府鼓勵民間加強政策研究，包括就香港未來的發展策略和轉型作出研究，政府施政的理念才有廣闊的民眾根基、決策有跡可尋；故此，鼓勵智庫發展，商界多些支持獨立智庫和政黨進行研究，香港的決策才能走向專業化。當中國過去十年以來，務求建立科學的、專業的政策制訂架構，及不斷改善政府的管治之際，香港有沒有這方面的反思和探討呢？這是我們應該深思的。香港特區實行「一國兩制」是前所未有的實踐，寶貴的經驗還在積累之中，完善一國兩制，全國上下、香港市民、特區政府，人人有責。「一國兩制」是一個前所未有的實踐，這是對我們中華民族智慧的巨大挑戰，如何回應這個挑戰，作出正確的回應，再創香港的輝煌。
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