[2004-05-11] 文匯論壇．政治人才及政策研究與政制的關係

張炳良　城市大學公共及社會行政學系教授

　政策研究不足的其中一個原因，是社會缺乏有助非官方智庫發展的環境，智庫未達成熟，而政黨及政府也不重視運用智庫去吸納政策分析與人才。

　特區政府政制專責小組在其第2號報告書對政制的「實際情況」有如下的觀察：政治人才不足、政策研究不多、參政團體仍欠成熟。表面而言，在「條件」不足的情況下不應加速政制發展的論調，似有其一定道理，但卻漠視現實世界的操作及把因果關係錯置。

港政治陷制度瓶頸狀態

　先說既有條件的問題。過去殖民統治，為何大學畢業生進入政務官隊伍，便必然成為決策人才？主要靠制度中邊做邊學。特首行主要官員問責制，為何毫無管治及政治經驗者又可當上局長，且指揮具管治經驗的高級公務員？新加坡人民行動黨執政前又有什麼具體管治經驗？也還不是邊做邊學？不發展制度，哪有機會與空間去學習及發揮？

　政治經驗靠議會與選舉去催生及培養，管治經驗靠執政及能有執政機會去催生及培養，政策經驗靠議會及公職委任去催生及培養。現實世界中，往往是制度促使有關條件的初步形成，然後「制度要求」與「條件發展」互為推動，使制度逐步充實。例如：當年若沒有立法局直選，就不會催生第一代從政者及第一代由論政團體轉化而成的政黨。若董建華不搞問責制，也不會產生非政務官出身的司局長來。

　目前香港政治陷於制度瓶頸之狀態，政黨發揮不了像經濟市場中的營商者（Firms）般之角色，促進政治供需交易活動。在現體制下，選舉及政黨的作用有限，缺乏前途，提供不了仕途階梯，故也不能成為主要及有效的政治人才吸納中介者。

　就人才來說，有需求便會有供應。但是，殖民統治時代，壓抑政治，實行「行政吸納政治」，社會精英根本不會花時間去從事政治，也無政治可言，只由政府官僚領政。回歸後，早期維持原制，矮化政黨與議員，從政只屬制度之點綴，談不上專業化，並缺乏系統性之吸納、培養及晉升階梯，也因而不會鼓勵政治人才及政黨之良性發展。問責制推行後，其他一切不變，只靠特首一人去挑選司局長，也無政治人才制度可言，故社會精英仍靠行政吸納。且更立法規定，特首不能有政黨身份，政府在議會中無票，又何來行政主導？

社會環境無助智庫發展

　目前，政黨可以影響整體決策或管治的作用有限，且只能長期在野，自然傾向不用太多政策分析的反對派問政風格，並向「消費政治」傾斜，追求派發以向其地區或行業利益交代。這現象在反對派或親政府政黨中皆為普遍。商界精英雖聲言關心經濟大局，但從不致力組黨進行政治競逐，爭取民意，展示領導能力，並放棄在特區建立公平參政體制，來達致利益反映，結果造成親商政黨成長不起，只能依靠工商功能議席。政策研究不足也因社會缺乏有助非官方智庫發展的環境，智庫未達成熟，而政黨及政府也不重視運用智庫去吸納政策分析與人才。

　困局之出路，在於從根本制度改革去打破瓶頸（即透過選舉及議會制度改革、政治任命制改革、政黨有機會參與執政等），以制度去推動行為及誘因調整。與此同時，從政者、政黨與智庫也應反思自己長遠角色，就算是在現行制度局限下也盡量自我提升，創造多些發展條件，使起良性循環作用。理想局面是：文官制度培養行政通才及專才，政黨制度培養政治人才，而智庫制度協助培養政策人才。