[2004-07-14] 文匯論壇　「人頭落地」宜反思

陳振東　全國政協委員

　衛生福利及食物局局長楊永強及醫管局主席梁智鴻先後因政治問責下台，引發了許多人對香港問責制是否完善，問責制是否就是「問斬制」的反思。問責制先天不足，後天失調，如不盡快改善，香港的政治人才只會日益涸竭。應創建一套理智成熟的問責文化和清晰可循的遊戲規則，只有這樣香港的政治氣氛才能重歸正常。

　事實上，在目前的機制以及政治生態下，不少市民對楊梁事件的即時反應，是「下一個下台局長會是誰？」這並非市民心存惡意，而是因為問責制先天不足，後天失調，如不盡快改善，香港的政治人才只會日益涸竭，有承擔、有理想且真正以港人和國家利益為重的精英，一定會在這種不完善的問責制下紛紛中箭下馬，「港人治港」、高度自治，最終淪為空談。

港式問責制先天不足

　對於楊永強事件，由國際知名醫學界專家學者以及立法會專責小組先後進行的兩次調查，都認為他「罪不致下台」，但他卻最終不能避免黯然請辭的下場，除反映港府在過去施政七年來欠帳過多，民怨積累，管治處於弱勢而無法保護自己的主要官員這一原因外，亦凸顯了港式問責制度的先天不足。筆者認為，在此問題上至少有兩方面要加以矯正。

　其一，問責局長職務過重，在一些重要關節上卻又有責無權。問責制將原來的十六個政策局，合併重組為十一個，大大加重了局長的職務。以楊永強為例，他負責的衛福局除醫療衛生、食物安全外，尚要兼顧福利政策，工作及責任繁重，但實際的運作權力卻不在他手中，例如將沙士列入《檢疫及防疫條例》，按法例就必須由衛生署長決定。

　因此，若秘書長等高層公務員不配合，局長推動決策舉步維艱，若因此壞事，責任卻又要由局長一力承擔。此正是部分市民歎息楊永強做事盡心盡力，卻因下屬不配合而延誤抗疫時機的原因。而立法會的沙士報告，也顯示楊在處理沙士問題上所要擔負的責任，遠不及衛生署署長陳馮富珍，但楊最終卻要被迫下台。竊以為，政府有必要考慮增設局長及副局長，分擔工作，且應進一步理順局長與下屬的權責，分清責任。

　二，問責制的懲罰現時彷彿只得兩極，也就是唐英年說的「數碼式」：一是沒有任何懲罰，二是「斬首」下台，俗稱「人頭落地」。但在歐美以及日本，部長雖說要負政治責任，但視過失的情節輕重，在處理手法上大有不同。不少部長在離開現職後，可平調往較不矚目的部門，或降職為副手，有些更只是扣薪若干了事，民眾普遍接受其繼續為社會服務，而非身敗名裂，不可翻身。港府的問責局既少，又不設副手，楊永強要為政治問責，卻難以調職降職，又未有其他公眾接受的如減薪之類的懲罰，因此民情洶湧下，只餘下台一途，但此亦造成罪責與懲處不相稱。成熟的問責制應有不同程度的處分，按罪論處。

問責文化遠未成熟

　香港社會對民主以至法治的觀念仍有不成熟之處，尤其是對高官問責，仍然只是一個人人朗朗上口但卻含意不清的概念。此弊端一日不消除，則往後有事情發生，高官將繼續無所適從，而民眾的情緒也依然跌宕不止，甚至有可能發展成「嗜血」的民粹要求和政治生態，動輒要「人頭落地」方才罷休。

　事實上，當高官所轄部門或領域發生了重大失誤或不幸，其最高官員是否必須引咎辭職？這究竟屬於科學問題、策略問題、政治原則，抑或是道德問題？換言之，楊永強所應負的，究竟應當是政治問責、專業問責，抑或是道德問責？都還有許多值得商榷的地方。

　刑事檢控最常用的邏輯，是科學的因果關係。本港299位因非典死亡的市民，非因楊永強落錯藥、開錯刀而死，楊永強絕對不是導致市民死亡的直接成因；而間接成因，如299人是否因楊抗炎不力、領導失誤致死，則無論是國際知名醫學權威還是本港立法會議員所提出的兩個調查報告，都沒有這樣的結論。科學的因果關係要講證據，而我們實在拿不出證據證明楊與不幸在沙士中遇難的市民有科學上的因果關係。更何況，沙士是一種前所未見的惡性傳染病，突如其來，香港首當其衝，能有如今的因應和成就，國際醫學界均予肯定。

　當然，大部分香港市民是理性的。他們嚮往西方民主政治中的問責體制，很希望在香港民主化過程中確立這樣的程序，比如政府官員到議會接受質詢，出事部門的主管引咎辭職等等，動機都是純正的。可是，我們要知道西方國家對於用官員下台的方式體現政治責任，是很有節制的。遠的不說，連美國發生911這樣大的災難，至今都沒有任何一個官員因此而引咎辭職，遑論其他？

管治環境後天失調

　況且，西方的問責體制主要表現為權力的對峙，是一種監督制衡的程序，沒有提出具體的下台或不下台的原則。因此，政府方面的考慮理當回到技術層面，實事求是，客觀論處。可惜政客卻按照「奪權的原則」而不惜「綁架」、扭曲這一個程序，以至煽動民眾情緒以濫用這一程序。時下香港就有這情形——政客和民眾根據自己的需要動輒叫官員下台，甚至當有非典苦主認為責任一直要追究到醫院主管、部門主管……之際，有些政客卻還對此加以利用！

　平心而論，當有市民提議：「楊犯錯誤導致市民死傷，應該下台！」政府、政黨以至有良知的專業界人士，都有責任對這種不符科學的判斷進行糾正。可惜的是，無論是處於弱勢的政府，還是面對九月即將到來的立法會選舉而不敢得罪選民的各大政黨，都不敢站出來申張公義，還楊永強一個公道。

　由此可見，本港的高官問責制在當前這種「後天失調」的政治環境下，面對少數動輒以煽動「民粹式」訴求為職志的政黨的淫威和壓力，實在難有理想的發揮和成果。因此，光是追求體制上改革仍不足夠，我們需要恰當運用這種體制的原則，並且利用楊梁事件，對市民進行公民教育，一起創建一套理智成熟的問責文化，制訂一套廣為人知、清晰可循的遊戲規則。只有這樣，港人的民主素養才有所提高，香港的政治氣氛才能重歸正常。否則的話，「下一個下台局長會是誰？」的惡夢，仍將揮之不去。