[2004-07-31] 法理矛盾影響香港行政立法關係

■凌友詩　香港大學政治哲學博士

　香港回歸七年後，由於立法會越來越政治化，民眾參與政治的意願越來越高，立法會同行政長官領導下的行政體系出現了矛盾不協調的狀況。最嚴重的是，行政體系提出的政策、預算和法案，有可能因為得不到立法會半數議員的通過，而遭到挫折。

行政立法關係對立

　行政立法對立，在一般實行政黨政治、議會政治、選舉政治的國家，是一件不難處理的事。

　當年內地法學者在起草《基本法》的時候，多少是按內地的政治制度和殖民地時代香港的政治制度來理解特區未來的行政立法關係。他們沒有想到一個小小的法理矛盾和香港回歸後國際情勢的變化，會嚴重破壞原先「行政主導」的構想。香港現存的和未來很可能會出現的行政立法矛盾來自於法理和現實的因素，然而法理的矛盾是最關鍵的，也是最先要處理的。

香港傾向「議會主導」

　第一個法理矛盾是，《基本法》的原意是行政主導，可是卻在《基本法》第七十三條第五款給了立法會只有內閣制才有的質詢權，使行政主權變成了議會主導。議會的質詢權，因董特首在二○○二年連任時實行了高官問責制，使得司局級官員失去了公務員不受政治干預的屏障，要赤裸裸地面對議會的質詢和負上政治責任。高官問責制等於把行政體系政治化，並且也落實了立法會的質詢權。

　行政主導之所以穩固，乃是由於行政體系相對獨立於議會；而過去的港英政府的行政主導，更是一種官僚執政的體制，官僚的升遷和他所訂定的政策，不受議會的影響。現在立法會雖然沒有對特首和主要官員提不信任案的權力，但是有總統制下議會所沒有的質詢權，乃使行政體系處於被動。

藉權力灰色地帶擴權

　第二個法理矛盾是，《基本法》第七十三條賦予立法會的權力有灰色地帶，可以使立法會藉灰色地帶擴權、越權。例如第六款言，立法會可以「就任何有關公共利益問題進行辯論」。立法會議員劉慧卿曾經藉此越權，行使對特首提不信任案權，二○○三年年底民主黨也曾試圖行使對特區官員任命的否決權。最嚴重的一次越權，是今年人大常委對○七、○八普選問題作出決定後，五月十九日民主黨在立法會提出「對人大決定不滿與遺憾的動議」。

逆世界潮流行使調查權

　另外一個越權之處是行使「調查權」，及一般所謂「彈劾審察」、「行政審察」或「選舉審察」。按《基本法》第七十三條第八款，立法會可以「接受香港居民申訴並作處理」，這就使立法會得以行使調查權。「立法會非典調查委員會」的成立，其法源就在此。

　當西方國家紛紛提防議會作政治調查的時候，香港卻反其道而行之，大大進行政治調查。楊永強、梁智鴻兩位醫療部門的最高官員也因此而下台。

「普選」使政治爭權合理化

　第三個法理矛盾是，香港特區的整個制度的設計以「投票選舉」為導向，而且是以「普選」為必然要走的路。雖然特首現在還是產生於選舉團、立法會還有功能組別，但是按《基本法》45條和68條規定，特首與立法會議員的產生最終以普選為目標。

　現在問題是，立法會已經有了由普選直接產生的議員，由1997年的20位，到2000年的24位，再加到今年的30位。他們都很貼近群眾，也很擅於鼓動群眾。可是特首的普選卻相對滯後。中央由於看到了普選將使香港社會迅速政治化，而且看到現在香港政客的質素參差，毅然叫停07年普選特首之議。這使得香港政治化速度大大減緩。

　民主派的政治學者提出兩個建議，（一）把立法會和行政體系徹底政黨化，使立法會的多數黨和行政長官領導的重要官員皆屬同一政黨，以解決行政立法不能互通的問題；（二）立法會和特首兩者都實行普選，尤其是特首要盡快以普選產生，以解決特首權力認受性的問題，使他的政策有民意支持因而得以抵禦立法會的蠻悍。

　我認為，與其因為行政立法關係不協調，就把160年沒有民主政治的香港擺盪到政治化、政黨化的極端，不若先回到香港所熟悉的官僚執政體系，政府打好管治的基礎，再一步步推進選舉。倘若這樣，那麼《基本法》下行政立法權力的矛盾應先理順。 （摘自《紫荊》8月號）