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2004年10月11日 星期一
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[2004-10-11] 行會重組應確保行政主導

■莊 文

 行政會議是行政長官實施行政主導的重要機制,為了確保這一原則,行政會議成員在政治上必須同行政長官保持一致。行政會議可以在一定程度上包容不同的政治派別,必須堅持兩項原則,一是不能吸納公開或隱蔽地反對中央的人士,二是同意加入行政會議的泛民主派人士必須以承諾在重大政治議題上改變立場而同特區政府站到一起,並能切實履行有關承諾為前提條件。

 行政長官正在為第三屆立法會選舉後如何因應香港政治局勢新發展而重組行政會議煞費思量。這裡提出幾點意見以供參考。

行會是行政主導重要機制

 第一,香港特別行政區基本法關於行政會議的條文屬於「第四章政治體制」之「第一節行政長官」,行政會議是行政長官實施行政主導的重要機制。這一點必須堅持。

 根據《基本法》第五十四條,行政會議是協助行政長官決策的機構。根據《基本法》第五十八條,行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解釋立法會前,必須徵詢行政會議的意見。行政長官如不採納行政會議多數成員意見,應將具體理由記錄在案。為了確保《基本法》的這兩條規定得以有效運作,行政會議成員在政治上必須同行政長官保持一致。

 根據《基本法》第五十五條,行政會議成員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任,一方面確保行政會議成員在思想上政治上同行政長官保持一致,同時,另一方面確保特區行政機關(特區政府)和立法機關(立法會)之間建立和保持合作關係。行政會議成員由行政長官委任並實行保密制和集體負責制,確保行政會議成員即便在某些具體問題上出現意見分歧,都不會影響行政會議堅定地支持行政長官和特區政府的整體立場和形象。

包容不同但不能容納對立

 第二,在立法會地區直選席位不斷增加的背景下,立法會必定存在著不同的甚至對立的政治派別。行政會議可以在一定程度上包容不同的政治派別,但是不能容納對立的政治派別。

 行政長官不具有政黨背景,以及問責官員普遍不具有政黨背景,不等於行政機關是全民性質的,也不意味著行政機關必定代表最廣大的香港居民的利益。

 香港特別行政區存在著社會矛盾和政治對立,特區政府不可能置身事外或處之超然。

 誠然,這也不意味著特區政府只代表某個階級或派別的利益,恰恰相反,特區政府必須盡可能代表或顧及最廣大的香港居民的利益,盡可能協調社會階級矛盾。但是,特區政府在關乎國家主權和安全的重大原則問題上必須立場堅定、旗幟鮮明,沒有折中或調和的餘地。

 行政會議不是不可以吸納所謂泛民主派人士,但是,必須堅持兩項原則,一是不能吸納公開或隱蔽地反對中央的人士,二是同意加入行政會議的泛民主派人士必須以承諾在重大政治議題上改變立場而同特區政府站到一起,並能切實履行有關承諾為前提條件。

 第三,重組行政會議必須汲取高官問責制實施兩年多來的經驗和教訓。

汲取問責制的經驗和教訓

 如何確保立法會由愛國愛港力量佔主體?如何確保行政會議的決策在立法會獲得支持?這是香港特別行政區行政主導政治體制面臨的重大課題。推行高官問責制的目的,一是在行政機關建立行政長官的執政團隊,二是在行政機關與立法機關之間建立執政聯盟,體現後者的制度性新安排是行政會議吸納自由黨和民建聯的領袖以確保兩黨的立法會議員構成支持政府的穩定力量。

 問題在於:(1)特區第二屆政府缺乏共同的政治理念和綱領。行政長官擁有很大的法定權力去指揮行政會議,但是缺乏明確的高屋建瓴的政治理念和政治綱領去團結、領導行政會議。

 (2)自由黨主席田北俊於2003年7月6日突然辭去行政會議成員,以及自由黨立法會議員在《國家安全(立法條文)條例草案》二讀問題上突然改變立場,顯示在某些重大議題上,即使愛國愛港陣營內部不同派別之間都可能存在不能忽視的矛盾。

 (3)特區第二屆行政會議包括所有問責官員和5位非官方成員,連同行政長官人數多達20個,固然顯示行政長官欲充分發揮行政會議作為特區最高決策機構的功能,但是實際上行政會議成員過多容易使政策討論流於形式。

 (4)委任民建聯、自由黨首腦加入行政會議,旨在確保政府提案得以在立法會通過。但是,政黨領袖未能同問責官員一道參與決策全過程而是在行政會議前夕才獲得政策文件,不平等的決策權力使有關政黨頗有微言,使這些政黨的立法會議員很難甘心無條件地總是支持政府提案。

 上述缺陷固然不容易一下子全部克服,但是,重組後的行政會議至少應當有所進步。(文匯論壇)

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