[2004-12-17] 中國城市化進程反思之三負債嚴重：政府背巨債釀金融隱患

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本報北京新聞中心記者　蔣瀟菁

　原安徽省副省長王懷忠在擔任阜陽地區地委書記、行署專員期間，動員全市人均舉債幾百元，耗資三億多，將原本只能停靠小飛機的阜陽機場擴建為「國際機場」，結果勉強運營一年後被迫關閉。這種「一年建設，十年還債」的做法不僅招致民怨沸騰，更使地方政府背負巨額債務，類似這種不切實際的建設，在內地比比皆是。有專家認為，如果中央政府還不盡早清理整頓，將成為影響我國社會經濟長期穩定發展的重大隱患。

　在「經營城市」的口號下，一些地方政府興起了「賣地風」。動輒就是成千上萬畝土地一次性出讓，連片開發的大型樓盤、大學城、開發區等用地量到了驚人的地步。

　據統計，國內目前沿海14個省市的實際佔用耕地都突破了規劃指標，其中有的城市2010年的建設用地指標在2001年已基本用完。

全國土地出讓逾九千億元

　據有關部門統計，近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。一些市、縣、區的土地出讓金收入已經佔了財政收入的一半。

　目前，徵收的土地出讓金缺乏嚴格的監督管理，有的不納入本級財政預算，更為嚴重的是，一些地方政府違法違規出讓土地、劃撥土地、擅自減免地價等。有官員私下表示：「上一任政府圈100畝，下一任圈200畝，再下一任400畝，愈演愈烈。」這種不規範的土地交易行為，造就了貪污腐敗，使得國有資產大量流失。

地方債務成社會穩定殺手

　專家估算，我國僅鄉鎮一級債務每年就以200億元的速度遞增。國務院發展研究中心宏觀經濟部地方債務課題組負責人稱，目前中國地方政府債務風險實際已經超過金融風險，成為威脅中國經濟安全與社會穩定的一大殺手。

　那麼，目前各級地方政府的負債到底有多少？著名經濟專家魏加寧說，由於地方債務的隱蔽性極強，許多地方政府在舉債問題上巧立名目，不願說實話。僅據國家統計局的數據表明，到2001年底，全國拖欠工程款達到2787億元人民幣，其中政府投資拖欠款所佔比重達到26.7％。全國一般預算赤字縣共731個，全國鄉鎮政府負債總額約為2200億元等。

　魏加寧指出，地方債的規模龐大、結構分散、隱蔽性強、透明性差等特點都潛藏著巨大的風險因素。再者，與各級政府已著手解決銀行不良資產相比，地方債務不僅積壓的數量多，而且由於地方債務不夠規範，債務多為暗地操作，總規模很難摸清，再加上地方政府一般無法破產，解決起來更加複雜和困難。

　不過從另一角度來看，單靠財政撥款進行城市建設無疑是杯水車薪，依靠「政府信用」向銀行貸款，對許多城市來說是一條必走之路。

專家：嚴防透支政府信用

　有專家指出，地方政府負債是一種普遍現象，即使是經濟發達國家也不例外，問題在於「沒有任何一個國家像我國這樣輕視地方政府債務管理」。西方國家很早就從理論、政策、法律三方面應對地方債務增長。

　國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院投資研究所所長羅雲毅明確提出，啟動清理整頓工作可能引起財政體制、地方經濟運行以至中央地方財政關係等方面的巨大震動，因而有相當風險，不過，及早解決政府債務可有一舉數得之效：其一、對這些非規範投資形成釜底抽薪態勢，抑制其盲目投資行為；其二、有利於降低財政風險；其三、有利於還信於民，改善政府形象；其四、進一步完善中央地方財政關係，建立地方政府債務管理制度必經之路。

　中國城市規劃設計研究院副總規劃師趙燕菁則認為，不能因噎廢食，否定經營城市本身，但是要深化經營城市的制度創新，要嚴格防止透支政府信用，建立起真正的城市資產負債表。

地方債務六種形式

　國務院發展研究中心宏觀經濟研究部宏觀部副部長魏加寧指出，目前地方政府所負債務的具體形式主要有六種。

　一是由地方政府出面擔保或提供變相擔保，如以地方人大會議通過《決議》的形式，為企業向銀行貸款融資提供方便。雖屬或有債務，但規模最大。將來如果企業出現虧損或破產，債務由地方政府承擔；二是成立國有公司發行企業債，繞開《預算法》的規定，變相發行地方債；三是因徵收不足或挪用資金等原因造成的社會保障資金存在缺口，屬於隱性債務；四是國有企業虧損或破產，包括糧食企業虧損掛帳，目前一些地方政府預期最終將由地方政府負擔大部分損失；五是拖欠中小學教職工工資，屬於直接債務；六是地方政府部門拖欠企業工程建設項目施工款等各種「白條」，屬於直接債務，但由於是地方政府各部門分別幹的，因此地方財政部門也不掌握情況。

解決之道在於發債

　魏加寧認為，要從法律上容許地方政府在具備一定條件的情況下以規範的形式發債借貸。因此，首先要對現行《預算法》第28條規定「地方政府不得發行地方債」作修改。

　同時，組織大規模債務登記調查，編制地方資產負債表；區別不同類型債務，有針對性地研究應對之策；細化地方政府事權，進一步明晰各級政府事權界限；加快地方政府職權轉換，減輕地方政府的債務負擔；精簡地方政府行政機構，壓縮調整地方行政區劃；建立信息披露制度，增加地方財政與債務的透明度；建立統一監控體制，分級管理各級地方政府債務；建立財政風險預警體系，開展對地方政府信用評級；完善行政管理體制，改革地方政府幹部制度；積極組織清欠，削減隱性債務。

土地收益流失五大原因

　國有土地資產由於經由市場配置比例不高、劃撥土地大量非法入市、有些地方隨意減免地價擠佔國有土地收益等原因，導致全國土地交易額大幅上升。不少地方政府為獲取更多土地收益，紛紛以市場經濟的辦法抬高地價，謀取暴利。

　我國目前國有土地資產總量25兆元，約是其他國有資產的三倍，但由於土地資產管理制度不完善，國有土地收益流失現象很嚴重。

　據國土資源部官員分析說，造成國有土地收益流失嚴重主要有下列五項原因：

　1.建設用地供應總量缺乏有效控制，難以充分實現土地資產價值。

　2.國有土地市場配置的比例不高，透明度低，劃撥供地範圍未能得到嚴格執行，大量依法應當有償供應的土地仍以劃撥方式供應。

　3.劃撥土地大量非法入市、隱形交易。

　4.土地使用者擅自改變土地用途、增加容積率，逃避應補交的土地有償使用費。

　5.隨意減免地價，擠佔挪用國有土地收益現象嚴重。

　國土資源部的官員認為，由於上述原因，使得應由國家取得的土地收益流失到少數單位和個人手中，不僅嚴重影響了土地的保護和合理開發、利用，而且滋生了腐敗現象。(資料來源：人民網)

專家建議 劉福垣：借鑒香港每年收地稅

　國家發改委宏觀經濟研究院副院長劉福垣指出，經營城市的核心就是經營土地，經營土地既違法，又不合理。「用批租50年到70年這樣一個大的時間跨度偷換了所有權的空間概念，實際上是把全民所有權的產權幾乎都抽空了，還侵犯了以後十幾屆政府的經營權。」

　劉福垣提倡土地應該按年收租，「中國現在正是城市化、工業化、現代化高速發展階段，城市的擴容速度很快，土地的升值也很快，一下子把土地批租50年或是70年，國家就損失了這期間的土地增值收益。如果收年租，隨著土地的升值，我們的租率可以隨之提高。」

　改批租為年租不僅可以避免「寅吃卯糧」和國有資產流失，還可以使地方政府獲得穩定的財源進行城市建設和發展公共服務。劉福垣分析說：「不用農村的地，城市建成區土地以每平方米每月收一元計，每平方公里一年可收1200萬元，以中國2002年城市建成區面積約2.6萬平方公里計算，一年即可收年租約3100億元。」

　在劉福垣看來，收年租還能解決銀行貸款風險問題。「現在企業大都是靠批租的地作抵押去銀行貸款，一旦出現風險，銀行的損失是很大的。如果收年租，他們就沒有條件去貸那麼多款，經濟發展的質量也就提高了。」

　不過，劉福垣也承認，在全國範圍內收年租短期內還實行不了。他建議仿效香港的做法：「香港土地批租後，每年還要收稅，實際上是把土地增值收益又收回來了。我們對於已經賣出去的地應該承認現狀，然後把每年土地升值的部分收回來；新的土地使用就收年租。」