[2005-02-07] 官商合作如何避嫌為「官商勾結」？

■劉佩瓊　港區全國人大代表　香港理工大學工商管理學院副教授

　政府要消除社會上對「官商勾結」的質疑，就要在官商合作及交易時小心合約的條款，採用專業知識對合約作出專業的評估，才能服眾。

　政府主動公開關於數碼港發展決策過程中的一些文件，進一步闡明行政長官董先生在「施政報告」中強調政府的決策並不存在「官商勾結」和「利益輸送」的問題，政府「堅持以公正原則施政、協調社會各階層、各界別的利益，堅決反對「官商勾結」，實施嚴格的監管制度，徹底杜絕「利益輸送」的立場。

　從政府決策及執行的程序而言，很難以「官商勾結」入罪政府官員，但是，如果政府要消除社會上的質疑，就不能順應民粹主義的潮流、訴諸缺乏準則的民意調查或傳媒的報道；而是在官商合作及交易時小心合約的條款，採用經濟、會計、財務的專業知識，對合約雙方的成本及效益、預期目標及風險（特別是無形的服務目標）作出專業的評估，才能服眾。

公開招標保障市場競爭

　在自由市場經濟下，「公共財」或「半公共財」並不一定要由政府提供，而是可以由私營機構參與或通過公開招標、協議、拍賣等程序由私營機構參與建造、融資、管理的。就拿美國的國防工業來說，私人取得的科研、生產、交易規模極為龐大。當然，取得合約的公司主要是大型商業機構，其優勢是顯而易見的，但是，通過公開招標程序，也足以保障了市場競爭。在「世貿」的框架下，香港也是參加《政府採購協議》的成員，《協議》要求政府在採購貨物時，要給予締約國的待遇不低於本國產品所享受的待遇。可見香港在國際採購方面是最開放的。

　香港在工程公開招標方面更是歷史悠久，近年更把大量公共工程外判，公屋建造便是很好的例子。至於由於監管有問題，以至出現短樁事件，則是另話。香港在公開招標另一個教訓深刻的例子是七十年初中地鐵興建把整個工程判給一間日本公司，結果經濟不景，日本公司放棄並取消合約，由於沒有補償條款，香港浪費了時間及大量資源。經此一役，香港政府學會分段及分拆工程項目招標。然而，拆細招標也有困難，因為政府及公營機構監管麻煩，公務員的管理層喜歡與一兩個對手打交道。

要清楚估計公私雙方承擔

　因此，如何以恰當規模招標合作，也是因事制宜。政府以地產發展交換公共建造的例子更多不勝數。例如，政府以一塊地給予地產商，地產商要為其中部分承建政府房屋以抵消部分地價。而更大的如迪士尼樂園，由一家國際性企業承辦主題公園的旅遊項目等。香港政府既然已經有那麼多經驗，一直也沒有予人口實，原因是香港已經建立很好的決策機制，並且通過招標引入市場競爭，政府在那些項目中也保證達致原來的計劃目標。總的而言，政府建設項目通過私營機構及市場機制可以是有效率的，重要的是要清楚估計公私雙方的成本、回報及風險承擔。

　例如，政府供應土地，讓私人地產商發展，其中為政府建造辦公大樓或宿舍，其建造成本是可以估算的，至於其私人發展的地產市場回報及風險，則與政府無關，政府只需對原土地使用權作出市場估值便可。當然，這種辦法仍不及分開處理公私項目清晰。至於迪士尼樂園，由於該公司已經有國際商譽紀錄及詳細具體的計劃，政府只給予土地開發權，成本及回報亦可估算，更重要的是主題公園的營運風險完全由企業承擔，因此，迪士尼公司有壓力及激勵把項目做得成功。

「西九」風險最後由政府承擔

　反觀目前引起爭議的數碼港及西九龍文娛藝術區，都出現了目標風險失誤機率高，而風險最後又由政府或所有香港人承擔的問題。數碼港原來是要把香港打造為一個高新科技的「硅谷」模式，而高新科技的發展是無形的知識經濟為主，與建築的硬件無關，然而在政府與盈科發展的合約中只反映了土地與建築硬件的交付。至於高科技的核心則沒有交付條款、也不可能有交付的保證。問題是迪士尼可以用今日的香港旅遊業的紀錄及中國的開放預測香港的旅遊人數；數碼港卻完全沒有基礎，提出建議的公司也沒有業績紀錄及與科技發展有關的商譽。按照政府過去的實踐是不要冒險考慮的，更何況風險後果完全由香港政府及市民負擔呢！

　「西九」是更大的工程項目，涉及四十多公頃的黃金地段，項目的目標與數碼港同樣無形的服務，就是把香港打造為世界級文化藝術中心。同樣地，項目由地產商主導，並且單一招標，等於把整個區域割讓，變成私人企業的「租界」。最後，中標者按照計劃建成了，仍要靠市場有需求，才能真正舉辦文化藝術節目。如果市場反應不佳，只有兩種出路：一是政府補貼以達標，二是容許靈活經營使用，就像紅磡體育館一樣。同樣地，入標幾家公司都是地產公司，同時附有地產項目，也缺乏業績紀錄。四十多公頃土地成為私有，便不必回應市民在藝術文娛休憩等等公共服務設施的要求；當然政府也會告訴市民，按照香港尊重合約的法治精神，不能做合約以外的事！文化藝術界都對「西九」的發展寄以厚望，如果他們明白世界上沒有免費午餐的道理，就不應該期望由一間私人地產商獨力完成這個龐大的、提供無形文藝服務活動的計劃工程！香港特區政府已經體現了民意力量提升的壓力，紅灣事件是很好的例子。政府如果以為可以慳水慳力就能為香港提供第一流的半公共財服務，而又能置身度外，還有什麼比此更幼稚的想法呢！

　對於地產商而言，取得「西九」的超級工程，不一定就是「利益輸送」，其風險也很大，因為在市民的訴求及期望下，也不見得能在四十公頃土地上得益，非商業的麻煩（例如政治的風險）將會接踵而來，反不如分別公開招標發展下，多於一家公司取得明確產權、成本及預期目標的分拆合約來得划算，也可以避免予人「利益輸送」的口實。　（文匯論壇）