[2005-04-18] 如何看基本法的生命力

■梁美芬博士　香港城市大學法學院副院長　香港基本法教育協會主席　香港大律師　中國人民大學法學博士

　香港必須意識到《基本法》是由全國人大通過，是全國性法律中的特別法，人大常委會享有對《基本法》的解釋權是「一國兩制」的關鍵，不能隨便說全國人大常委會涉及中央權力的時候行使釋法權，就沒有《基本法》及「一國兩制」，這是對「一國兩制」不認識的表現。《基本法》中提及的中央與地方關係是法律關係，不能因為情緒或一些政論偏見就不容許其中一方行使法律賦予他們的權力。

　自從回歸以來，香港就著《基本法》的爭拗，從來沒有停止，一個社會總要在法律問題上糾纏，這看來並不是十分樂觀。因為議會要解決的問題很多。法律的問題應該只是其中一個，然而，《基本法》本身又是這樣一份充滿政治性的法律文件，與其他法律如合同法、侵權法案並不一樣，故《基本法》的實施，很難毫無爭議。如果說，《基本法》回歸以來一點問題都沒有，這絕對沒有反映事實；但說《基本法》或「一國兩制」如同不存在則是嘩眾取寵、不合乎現實。

　美國的憲法是很多人稱頌的，但美國立國之初也曾出現過無數激烈的爭拗，特別在議會權力與法院權力之間的制衡，更一度互不相讓，與香港現時的情況不相伯仲。

《基本法》的自身發展

　近年來，美國法院與政府之間及美國國會之間的角力頻頻出現，到底是司法至上抑或是議會至上？特別在布什政府的領導下，經常有機會行使總統的緊急權力，例如在九一一事件政府要宣布緊急狀態及宣布攻打伊拉克等戰爭，牽涉到有關的問題，美國法院亦間中宣布自己沒有管轄權，「主動」不「干涉」總統行使的緊急權力。因此美國雖仍實行三權分立，其法院亦有崇高的司法權，但在緊急時期，三權之間卻能顯示充分的合作。香港很多人崇拜美國的三權分立及兩黨制，但美國法院如何與行政立法配合運作卻很少香港人討論。

　有關《基本法》的起草，當年中國是歸類為憲法學研究，故《基本法》起草的責任落在幾位內地憲法學者身上。幾位憲法學專家包括蕭蔚雲教授、許崇德教授、吳建璠教授及王叔文教授花了畢生的精力來鑽研《基本法》的問題，我有幸在《基本法》起草整個階段得到幾位教授直接指導，了解當時中央及地方在《基本法》起草時的各種考慮及其中很大部分的立法原意。在此我們做出衷心的感謝，特別是許崇德教授。他們參與了香港《基本法》起草的整個過程，包括如何把特別行政區在全國遷入劃分的定位、《基本法》的角色、中央與地方關係的處理及解釋權等等。

　確實，連當年參與起草《基本法》工作的草委，亦沒有一個如這幾位法學教授清楚他們當年如何構思《基本法》，如何以中國憲法第三十一條來保障《基本法》的合憲性，不致被內地其他地區挑戰《基本法》作為保障「一國兩制」的合憲性。因為根據《基本法》，香港要維持資本主義制度及生活方式五十年不變，這與中國憲法序言提出的四個堅持表面上是矛盾的，如何使這個「一國兩制」的模式順利得到內地認同，亦是非常考功夫的。

　港人一直認為，有關《基本法》實施，中央只需向港人交代。其實，過去這麼多年，中央亦要向內地其他地區、省份及政府部門交代《基本法》作為全國性法律在香港實施的問題。這亦是《基本法》的內容有相當部分是與內地的體制接軌的原因。《基本法》第一五八條是其中一個例子。

　《基本法》如何在香港特區實施，必有其自身的發展，這一個發展必定有些是基於社會新的情況，亦有些是基於原來制訂法律時的立法原意進行的。

《基本法》離不開政治爭拗

　《中國憲法》第三十一條規定「國家在必要時得設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」。《中國憲法》是在一九八二年通過，當時剛剛開始了中英談判，《中英聯合聲明》仍未簽訂；至一九八四年十二月十九日中英正式達成協議，在北京簽訂《中英聯合聲明》，香港在一九九七年回歸後將會作為中國特別行政區的地位劃分得以確立。明顯地，中國早在一九八二年就決定以特別行政區的方式來管治香港，問題只是如何管治，誰來管治。

　鄧小平先生希望以特別行政區解決台灣及港澳問題，更重要的還是台灣。至於如何立法以使特別行政區運作順利，則是《基本法》的責任。

　《基本法》起草初期，很多香港人都以為基本法起草委員會要成為回歸後的立法會，當時，內地草委已清楚指出基本法起草委員會及諮詢委員會並不是什麼權力機構，他們只是全國人大常委會下設的「臨時」工作委員會，之所以叫「臨時」委員會，是因為這兩個委員會在《基本法》通過後便會解散，事實顯示內地草委是對的，草委會及諮委會在一九九○年四月四日《基本法》通過後便解散。只是因為當時起草的時間長達五年，參與起草及諮詢工作的人數眾多，以使香港很多人產生誤解。

　另一個問題就是要決定，到底是繼續「英人治港」、「京人治港」抑或「港人治港」。最後拍板「港人治港」，而《基本法》起草亦圍繞這原則去制訂行政長官的權力及責任，亦制訂中央作為最高權力架構如何體現在《基本法》中。《基本法》是政治爭拗產物，《基本法》實施亦離不開政治爭拗。

　為了使《基本法》及一國兩制能有效實施，不會隨便修改或動搖，《基本法》第159條第四段特別說明，全國人民代表大會（全國人大）對《基本法》的任何修改，不得與一國兩制的方針有抵觸。這個規定，既對全國人大有約束性，亦對香港特區要提了修改《基本法》的議案有約束力。整個遊戲規則及一國兩制的底線，透過《基本法》體現出來。

一國兩制的關鍵在解釋權

　《基本法》第158條及第159條清楚寫明，全國人大常委會享有解釋《基本法》的權力，而全國人民代表大會則享有修改《基本法》的最後權力。

　在1999年6月26日，全國人大常委會為居留權問題釋法時，很多評論認為，全國人大常委會解釋《基本法》等於修改《基本法》，因此極力反對。其實，全國人大常委會行使對法律的解釋權，在過往並不多見。至現時為止，全國人大常委會只解釋過法律十次，每次都是經過慎重的考慮。全國人大常委會就港澳的法律進行過四次解釋，三次關於香港，一次關於澳門，都是先後關於外國人在港澳地區的永久居留權問題，以及人所共知，由張麗華案引發的人大常委會釋法。不過，對法律的解釋與修改是不同的。人大釋法是對法律的解釋，其內容始終不能超越《基本法》的字眼。例如，全國人大常委會不能把有些情況要由立法會議員三分之二通過，解釋為二分之一。但是，修改則空間很大，可把「必須」修改為「不須」，把「可以」修改為「不可以」。

　由有關居留權的爭拗，至最後全國人大常委會行使對《基本法》的解釋權，當時很多人認為全國人大常委會解釋《基本法》，並不需要經過香港的機制，除了諮詢全國人大屬下的基本法委員會之外，並不需要諮詢香港立法會。而修改《基本法》，則須經過三分之二香港立法會全體議員，三分之二港區人大代表及特首同意方可啟動《基本法》的修改機制。

　其實，這些看法對《基本法》第159條是一個片面的理解。《基本法》第159條提及香港立法會、港人大代表三分之二及特首同意只是針對當修改《基本法》的議案是由香港特別行政區提出才會適用。而當修改《基本法》的議案是由國務院或全國人大常委會提出時，則不須經過香港當地機制。

　《基本法》最後的修改權在全國人大，對全國人大修改《基本法》有兩個制約條件：一、程序上必先諮詢其屬下的基本法委員會；二、原則上不可違反中華人民共和國對香港既定的方針政策。

　因此，當香港人堅持以修改《基本法》去解決或改變一些《基本法》中寫明的中央與地方關係的機制時，他們並不明白中央在修改機制的絕對話事權。對於港人來說，其實全國人大常委會解釋《基本法》比修改《基本法》的內容會是更加有預見性。

訴訟、釋法與修改

　在香港回歸以來，有關《基本法》的訴訟有幾十宗，其中大部分都是由香港法院對有關的《基本法》條文進行了解釋，只是在重大問題涉及中央與地方關係的，全國人大常委會才行使了釋法權。香港法院在全國人大授權下（見基本法第158條第2段）行使基本法的解釋權是憲制的一部分，同樣，全國人大常委會在行使基本法第158條第1段及第3段的權力亦是憲制的一部分。

　一國兩制之成功，有賴香港與中央的相互理解及信任，《基本法》就是一國及兩制最好的緩衝機制。一份帶有妥協性的法律文件當然不會令一方完全滿意，但《基本法》畢竟把內地與香港的權限、制度不同用法律的方式寫了出來。

　香港人必須明白《基本法》所規定的中央與地方關係，並認識到應該如何在理性的基礎下發展香港的體制。（文匯論壇）