[2005-04-19] 關於行政長官任期等法律問題

■許崇德　國務院發展研究中心港澳研究所學術委員會主任　中國人民大學教授

　中央人民政府任命行政長官屬於國家行為，從而確定由中央任命的行政長官的任期當然也同國家行為分不開。根據基本法第十九條的規定，它應該不在特區法院的管轄權之內。香港的政治體制不是「三權分立」制度，而是以行政主導為重要特徵的「行政長官負責制」，希望新產生的行政長官能夠總結過去八年來的經驗教訓，敢於用權，善於用權，構建香港特區的強勢政府。

一、我的總的意見

　原香港特別行政區第二屆行政長官董建華先生辭職後，今年7月10日新選出的行政長官的任期如何確定，在香港引起了爭論。我的總的意見是：特首任期五年，董先生尚未屆滿的剩餘任期，除去由政務司長臨時代理的法定期限之外，還有兩年。這兩年就是作為接替董先生職務的新的行政長官的任期。即新的特首從2005年7月起，填補董先生未滿的任期，至2007年7月產生新的第三屆行政長官時為止。也就是說，他和董建華共同任滿第二屆的五年任期。

二、我所持的理由

　（一）行政長官固然需要某一位個人擔任，但基本法規定的行政長官，首先是一個國家機構，是特區政治體制的組成部分。基本法第四十六條：「香港特別行政區行政長官任期五年」，這首先是說，作為機構的行政長官，每屆五年。當然具體出任行政長官的人的任期也是五年。作為機構的行政長官每五年一屆地延續下去，這個流程是不容許改變的。而出任行政長官的具體個人則是可變的。個人可以在一屆之內任滿五年，也可以因某種原因而中途離職，也可以在任滿一屆之後再當選而連任一屆。這就是說，事實上可能會出現同一屆行政長官任期內，前後有兩人或兩個以上的人任職的狀況；也可能會出現由同一個人擔任兩屆的狀況。然而，具體個人的任職狀況無論怎樣變化，都不會改變基本法關於行政長官每屆任期五年的規定。

　（二）回憶在基本法起草過程中，1988年4月公佈過一個《基本法（草案）徵求意見稿》。該稿第五十三條曾寫道：「行政長官缺位時，應在六個月內產生新的一屆行政長官」，但到1990年全國人大正式通過基本法的時候，該條文中原有的「一屆」二字已經被刪除。前後對照，把原來的「產生新的一屆行政長官」修改為「產生新的行政長官」。這正好說明原來的行政長官缺位，但任期未滿，則由新登場的那位特首替補原來的特首，代替原特首任滿五年。可見，新的行政長官的任期只是填補原行政長官半途去職而形成的那一段空缺。至於他以後是否連選連任，那應是另一回事了。

　（三）基本法第六十條規定：「香港特別行政區政府的首長是香港特別行政區行政長官。」基本法第四章雖然並沒有規定特區政府（行政機關）的每屆任期。但由於行政長官就是政府首長，而行政長官的任期是五年，並且每屆行政長官就職後，中央人民政府都要根據行政長官的提名任命主要官員。由此可見，特區政府的每屆任期也應是五年。再從1997年中央人民政府根據董建華的提名任命了香港特區第一屆政府的主要官員、2002年中央人民政府任命了特區第二屆政府的主要官員的事實來看，也足以證明特區政府每屆任期是五年，這是無疑的。現在如果認為董建華半途辭職後產生的行政長官是新的一屆的話，那麼政府的整個行政班子也要換屆了。然而，這種原有的行政機關任期必須因行政長官的中途交替而提前結束，主要官員都應隨之而下台的情況，是沒有法律根據的。董先生辭職之後，由新的行政長官只填補其未滿的任期，所以他沒有必要提請中央任命新的主要官員，從而使政府和主要官員五年一屆的制度得以維持，這有利於政府穩定和社會安定。這正是基本法的立法精神。

　（四）以內地的做法來看，無論是全國人大及其常委會也好，中華人民共和國主席也好，國務院或者是其他的領導機關也好，都不以個人的進退計算任期，而是以憲法規定的各該機關的每屆任期作為單元。例如，憲法第九十三條規定：「中央軍事委員會每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同。」亦即在正常情況下，其任期為五年。1988年4月，鄧小平在第七屆全國人大第一次會議上再次當選為中華人民共和國軍事委員會主席。後來他在1990年4月向第七屆全國人大第三次會議辭去軍委主席，他的三年剩餘任期則由新選出的軍委主席江澤民填滿。2005年3月，第十屆全國人大第三次會議接受江澤民辭呈，選舉胡錦濤為新的軍委主席。在第十屆期間，胡錦濤的任期不是五年，而應是三年。到了2008年第十一屆全國人大，如果他再當選軍委主席，則他作為新的一屆軍委主席將任職五年（以後類推）。又例如，內地省長、市長經常變動，但這並不表明政府要隨之換屆，而是由新的省長、市長繼續完成前人未任滿的任期。香港特區不實行人民代表大會制度，但基本法規定行政長官由選舉委員會選舉產生，並規定選舉委員會每屆任期五年，這是接受了內地這種按屆安排的啟示。

　（五）在起草基本法第四十六條的過程中，也曾參考了美國的情況。美國總統每屆任期四年。肯尼迪總統在位兩年零十個月時遇刺身亡。其剩餘任期即由副總統約翰遜接任總統來完成；尼克松在他第二次任總統時，在職一年六個半月後，因水門事件而下台，其剩餘任期由副總統福特接任總統繼續完成。美國採取的是同時選舉產生一位總統和一位副總統的辦法，來解決總統缺位時其剩餘任期的填補問題。在基本法起草時，也曾有人提出設副職的建議，以便在行政長官缺位時，由副職來填滿剩餘任期。但這個意見沒有被採納，而是確定了規定「選舉委員會任期五年」的辦法，以解決行政長官缺位時其剩餘任期的填補問題，即在行政長官缺位時，由選舉委員會補選新的行政長官來填補剩餘任期。當初在對基本法附件一的起草過程中，曾經寫過「選舉委員會於中央人民政府任命行政長官後解散」，但後來改寫為「選舉委員會每屆任期五年」，就是為了解決行政長官的剩餘任期問題，而不是為了要選舉委員會選舉新的一屆行政長官，這一點同時也可以印證：前面提述的刪去「新的一屆行政長官」中的「一屆」二字，乃是為了表明在由任期五年的選舉委員會補選行政長官這種情況下，補選的行政長官只是一位新的行政長官，而不是新的一屆行政長官。

　（六）基本法《附件一香港特別行政區行政長官的產生辦法》第七條「2007年以後各任行政長官的產生……」，明示了第三屆行政長官的選舉應在2007年。2004年4月26日第十屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過並公布的《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》中，有兩處分別明寫「2007年香港特別行政區第三任行政長官的選舉」和「2007年香港特別行政區第三任行政長官的具體產生辦法」。因此，今年七月產生的新行政長官任期二年，完全可以同上述兩個文件的規定相銜接。否則，如果今年產生的行政長官任期定為五年，挪至2010年才選舉新的一屆行政長官的話，那就與基本法和全國人大常委會的《決定》不一致了。

三、人大釋法是最佳選擇

　關於今年7月產生的新行政長官的任期如何確定，實質上是怎樣正確理解基本法第46條和第53條的問題。現在香港特區政府已決定採取人大釋法的途徑。這是正確的。根據中華人民共和國憲法第67條關於全國人大常委會行使解釋法律的職權，以及基本法第158條關於「基本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會」的規定，全國人大常委會擁有解釋基本法的絕對的權力。她有權在任何時候對基本法的任何規定作出解釋。至於香港法院，根據基本法第158條的規定，雖然也可以解釋基本法，但僅限於香港特區自治範圍內的條款。對基本法關於中央人民政府管理的事務，則應當由特區終審法院提請全國人大常委會作出解釋。既然任命行政長官乃屬中央人民政府管理的事務，所以最終還是應由全國人大常委會解釋。何況司法覆核的法律程序繁複，如果循司法覆核程序尋求解決，則流程曠日持久，很難保證七月十日之前能順利產生新的行政長官。最近的領匯案件即是前車之鑒。對此不可掉以輕心。而且，中央人民政府任命行政長官屬於國家行為，從而確定由中央任命的行政長官的任期當然也同國家行為分不開。根據基本法第十九條的規定，它應該不在特區法院的管轄權之內。至於有人建議修改基本法，我認為，既然以解釋法律的方式可以解決問題，就無需修改基本法，以保持基本法的穩定。何況修法的程序複雜，時間上也來不及。

　香港基本法是特區成立前12年即1985年動手起草的，當時很難預測未來的香港社會可能會發生什麼問題。所以草擬條文的原則是鄧小平說的「宜粗不宜細」，以增強基本法的適應性。如果在實施過程中遇到理解上有分歧時，可以動用法律解釋權把有關的規定進一步細化、具體化。這也就是基本法為什麼要寫第158條的歷史背景。所以，人大釋法決不是像個別人所說的那樣，會損害特區的高度自治。恰恰相反，人大釋法是為了使基本法的某些條文更加清晰、更具有可操作性。這有利於基本法的正確實施，有利於發揮基本法保障特區高度自治的作用。

　必須指出，基本法是中華人民共和國法律，他不僅在香港，而且須在全國實施。因此人大常委會在解釋基本法的時候，不可以按照普通法，而必須運用中國法的原理原則去解釋基本法。

四、完善並強化行政長官負責制

　三個月之後，香港就要產生新的特首。他將負責實施基本法，行使基本法規定的各項職權。行政長官在香港特區的政治體制中佔有首要地位。香港的政治體制不是「三權分立」制度，而是以行政主導為重要特徵的「行政長官負責制」（在蕭蔚雲教授的著作中稱之謂「行政長官制」）。首長制以「一長制」。希望新產生的行政長官能夠總結過去八年來的經驗教訓，敢於用權，善於用權，構建香港特區的強勢政府。我最近為《文匯報》寫了一篇短文，題目叫做《行政主導是特區政體的精髓》，闡明了我的一些觀點。　（文匯論壇）