[2005-06-01] 補選行政長官的制度安排

■宋小莊博士　法學專家

　4月27日全國人大常委會對第二任行政長官任期內的補選任期作出解釋，解決了今年三月以來的社會爭議。釋法的理由基於2007年以前行政長官由任期五年的選舉委員會選出的制度安排。據筆者理解，該制度安排的要點是：（一）由本屆選舉委員會負責第二任行政長官的正常選舉和補缺選舉；（二）該選舉制度在2007年前不得修改。對於前者，前已多次論及；對於後者，仍未敘說，故再試述。

憲法性文件的三個修改限制

　1997年7月1日香港特區成立，基本法生效。基本法附件一有2007年以後行政長官產生辦法如需修改……的規定。這意味著2007年以前該附件不得修改。類似的規定，在憲法學上稱為憲法和憲法性法律在時間上的修改限制。

　對憲法和憲法性法律的修改限制有三：

　（一）程序上限制，指提案和通過程序的限制。例如，美國憲法第五條規定，憲法的修改由國會兩院各三分之二提出或各州三分之二州議會提出，經四分之三州議會或制憲會議批准，到底採用州議會還是州制憲會議批准，由國會決定。上述程序很難滿足。二百多年來才有26次修正案通過，但近三十多年來，一次也沒有。

　（二）時間上的限制，指某些條文在某期間不得修改。例如，美國憲法第五條還規定，本憲法第一條第九款第一項和第四項在1808年以前不得修改。美國1776年獨立，1787年制憲，1789年生效，但部分條文仍規定了二十年的穩定期。

　（三）範圍上的限制，指某些條文永久不得變更。例如，法國憲法第八十九條規定，任何修改不得有損於領土完整，共和國政體不得成為修改的對象。

默示本屆選委會在07年前存在

　在起草基本法時，社會上有要求穩定不輕易修改的呼聲。基本上包含三類限制：基本法的修改程序非常嚴格；兩個附件在2007年以前不得修改；任何條文的修改均不得與中國政府對香港的基本方針政策相抵觸。在滿足上述限制的情況下，基本法才可以按法定程序修改。

　對於2007年以後行政長官產生辦法和立法會產生辦法及表決程序能否修改，2004年4月6日全國人大常委會作出2007年以後含本類，故可修改的解釋。同年4月26日又作出在不實行雙普選、立法會不同選舉方式產生議員各佔半數比例不變、對法案議案的表決程序維持不變的前提下，可以作符合循序漸進原則的修改。這是香港特區的政改所要遵循的方向。

　由於2007年以前行政長官的產生辦法不能修改，則在2006年12月31日以前出缺，仍要由本屆任期五年的選舉委員會進行補選。今年4月27日全國人大常委會釋法指出：「2007年以前，在行政長官由任期五年的選舉委員會選出的制度安排下，如出現行政長官未任滿香港基本法第四十六條規定的五年任期導致行政長官缺位的情況，新的行政長官的任期應為原行政長官的剩餘任期。」這段話實際上解決了兩個問題：

　（一）明示地確定補選任期為剩餘任期。

　（二）默示地表明本屆選舉委員會在2007年以前仍須存在，以後補選，不能提前解散。

　上述釋法是《基本法》的組成部分。根據《基本法》第十一條第二款的規定，本地條例不得與之相抵觸。（本欄每周三刊出）（文匯論壇）