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■中國水利電力工程職工在溪洛渡水電站導流洞內進行施工，望能解決缺電問題。 新華社
陽 敏
國務院國發（2002）5號文件「電力體制改革的方案」，大致確立了改革的方向。經過多方權衡，電網側的改革最後達成妥協的方案，即國家電網資產重組為國家電網公司和南方電網公司。而組建南方電網公司，有關方面的用意在於，通過其市場化改革的成功運作，為下一步五大區域電網的獨立和電力市場建設作好鋪墊。
缺乏制約 壟斷加劇
但事隔三年後，有評論說，國家電網資產重組為國家電網公司和南方電網公司，好比是一家壟斷，分成了兩家壟斷。某電力主管部門官員、資深水電行業專家在其呈交給中央高層的材料中說到：「南方電網公司成立以後，由於缺乏必要的制約，公司發展背離改革的初衷。」
在這位官員看來，重組後的南方電網公司，像原國家電力公司一樣大搞一體化管理，在體制上將廣東、海南、雲南三省電力公司由原來公司法登記的具有現代企業制度的公司制企業，採用行政手段，撤銷董事會等法人治理結構，實行總經理負責制，解除董事會、監事會的現代制衡機制，改制為十多年前的企業法登記的國有企業；將原有部門設置的人力資源部、總經理工作部改變為人事部、幹部處和辦公室，幹部一直管到分公司的處級幹部的任免——二○○四年十一月曾拋出一次調整六十多名副局級以上的高級管理人員的新聞。
與此同時，南方電網公司採取行政措施將貴州、廣東、雲南三省農電資產全部「上劃」。並在邊疆貧困輸電省份缺電的情況下，低價購進其電能，按市場價出售給廣東，影響了地方「西電東送」的積極性。這位專家說，南方電網公司為了「強化一體化壟斷，強行聯網，不惜耗費十六億元巨額資金，修建海南至廣東海底電纜」。
類似的質疑也指向了國家電網公司。
「目前，國家電網公司的性質是一個『半行政性、半企業性』的『公司』」，電力體制改革資深專家陳望祥說：「說國家電網公司是『半行政性』公司，這表現在，它和過去的電力部或國家電力公司一樣，實行集中、垂直、一體化的壟斷管理，而且比電力部或國家電力公司時期對人、財、物的行政管理更加集中，更加壟斷。說它是『半企業性』公司，因為它收取三峽電站銷售給各區域電網公司電力電量的過網費和部分區域與區域之間交換電力電量的過網費。」
區域公司受壓抑
據有關專家透露，截至二○○五年第三季度，國家電網公司資產約為一萬二千億元，南方電網公司資產約為二千六百億元，兩大電網公司的資產負債率分別為百分之六十三點五和百分之六十點六，並呈現逐步增長的趨勢。而國家電網公司下轄華北、華中、華東、東北、西北五大區域電網公司經營狀況差距較大，其中西北電網公司從二○○三年開始連續三年全網虧損，青海、新疆兩省（區）電力公司虧損很大，華中電網公司經營效益也不好——全國省（區）、市電網公司一般的資產負債率達百分之七十至七十五左右。
「（兩大電網公司和五大發電集團）近二萬億的電力資產，佔國有資產四分之一總量，在全國電價普遍上漲的情況下，每年只有二百多億元的微薄盈利，百分之一的資金回報率，而發達國家乃至巴西電力工業的資金回報率即達百分之九至十一。投資回報低於銀行貸款率，在國外早已是瀕臨破產企業了」。上述電力主管部門官員說。
國家電網體制改革一直在壟斷與非壟斷之間徘徊，而是否「優先發展區域電網」之爭也是由來已久。某電力主管部門官員回顧說，一九九三年的電力工業改革，成立了五大電力企業集團，在國家計劃單列，而後三年，五大區域公司發展勢頭強勁，僅華中電力集團公司就從當初的幾千萬資本發展到一百多億資產。一九九九年國家電力公司利用行政手段，撤銷區域電力集團公司，將其變為分公司，二○○二年電力改革後，區域公司雖然由分公司恢復為子公司，但國家電網公司仍牢牢控制人權和財權，區域公司的發展受到的壓抑有增無減。
這位官員說，上述情形正是電力體制改革難以推進的癥結所在。
一方力推「優先發展區域電網」，而另一方則要求強化「省（公司）為實體」的現狀。在博弈的過程中，國家電網公司提出要加快建設1000千伏級交流和±至八百千伏級直流構成的「特高壓國家電網」，並最終形成「南北互供，全國聯網」的格局。有關專家說：「特高壓交流電網一旦形成，全國一張網便宣告形成，壟斷在技術上即形成屏障，區域電網的五百千伏網架必須解列，成為配電電網，全國電力只能上特高壓電網，區域電網公司即被架空，區域電網公司的體制模式和區域電力市場即也失去依托」。
換言之，如果特高壓電網獲批，將意味著「五號文件」確定的「優先發展區域電網」的改革路線在實踐中被否定。
能源緊張凸顯電力亂局
二○○二年以來，電力供需矛盾日益突出，而缺點以後的盲目投資、無序建設又形成難以控制的局面：小火電死灰復燃，高耗電企業紛紛上馬，煤炭、土地、鐵路、水等資源承載加重，環境污染加劇……據了解，「十五」期間全國將近新增一點八億千瓦電力裝機容量，「十一五」前三年將再增二點六億千瓦電力裝機容量，而預計到二○一○年全國總裝機容量將達八億千瓦——有專家評論說，這一速度是古今中外都沒有的。
國家電力監管委員會信息中心統計分析處處長楊名舟認為，中央和地方各投資主體的投資百分之八十五來自國有銀行貸款，倉促上馬，大建電廠，一旦電力供過於求，電價降低，企業投資回報率和效率下降，無法還本付息，對國有銀行和經過改制在境外上市的商業銀行來說，將形成幾千億乃至上萬億的不良資產，甚至可能由電力危機轉化為巨大的金融風險和金融危機。
一邊是電網壟斷日益深重，另一邊是因發電側放開卻缺乏配套法律法規約束而導致的「跑馬圈水」、「電廠大躍進」；一邊是地方電力企業有電難上網，「棄水自保」，另一邊又是全國性的電力供應吃緊……
電業亂局環環相扣
「全國水利地電企專家調查組」專家指出，輸配一體的行業壟斷和「一省一公司」的區域壟斷，阻礙了區域電力市場建設，同時也是電力供應緊張的深層次原因——輸配不分的壟斷電網，對於獨立發電公司來說，是單一買方，對於終端用戶來說，又是單一賣方，集買方和賣方於一身的市場結構，無法傳遞真實的市場信號並形成真正的市場競爭。
電力主管部門官員諫言，電力體制改革幾年以來，除廠網分開之外，其它關鍵改革步驟無人過問，改革停滯不前—發達國家的改革成功經驗是先立法、後改革，根據我國電力工業改革和發展的趨勢，選擇了邊立法邊改革的模式，因此當務之急是抓緊《電力法》的修改，明確主管部門及其職責，確立電力工業監管體制、電力市場框架、電力企業權利與義務……
（《電力體制改革泥沼深陷》．下）
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