[2001-12-11] 邊境口岸管理模式及改善

　港深邊境口岸的運作模式和出入境制度，是多種因素互動影響的結果。現存問題主要是設施跟不上過關要求，未能實施廿四小時通關及兩地口岸未能配合等，對此兩地近年來採取了一些改善措施……

█邵善波　李　璇　一國兩制研究中心

　去年，經港深邊境口岸進出香港的旅客達九千九百六十九萬人次，平均每天二十七點三萬人次，佔整體香港出入境旅客的百分之六十九點二。

　羅湖乃香港最大單一旅客口岸，二○○○年經羅湖管制站出入境的旅客佔整體香港出入境旅客的百分之六十點一。

　港深旅客中，香港居民約佔百分之九十三，顯示香港居民乃港深過境客流的主要構成部分。經港深口岸前往內地的香港居民，百分之六十六為即日往返者，百分之二十二只逗留二至三日，且以深圳為主要目的地；赴內地的原因為公幹（百分之二十八）、探親（百分之二十四）和消閒購物（百分之二十一）。

港深邊境口岸基本情況及運作模式

　港深陸路邊境共有四個管制站，鐵路口岸有羅湖管制站；公路口岸有落馬洲、文錦渡和沙頭角管制站。各邊境口岸現時均受通關時間限制，羅湖每天開關十七小時，落馬洲和文錦渡開關十五小時，沙頭角只開關十三小時。

　客運量：羅湖管制站乃最重要的客運口岸，二○○○年該管制站處理的旅客流量佔整體港深邊境口岸的百分之八十六點七，落馬洲則佔百分之十一，文錦渡和沙頭角分別佔百分之一和百分之一點二。

　旅客人流高峰期：港深旅客流量每年可分為三個周期（一至四月、五至八月和九至十二月），四月、八月和十二月為每周期的人流高峰月份；以每星期計，則以周六、周日為人流高峰日；以每日計，各口岸的分別較大，出境和入境的模式亦不同，大致上以早上返工和晚上放工後人流較多。整體來說，羅湖的人流分布較平均，無論是以周計或日計，其波幅都較其他口岸小。

　口岸檢查模式：內地和香港同樣實施出境和入境檢查，並各自進行獨立的口岸檢查，並沒有採用聯檢或其他合作模式。

　口岸負責部門：現時負責香港口岸旅檢的部門乃香港入境處，負責貨檢的是香港海關；深圳一方負責旅檢的是深圳出入境邊防檢查站，貨檢乃深圳海關。

　港深旅客北上過關流程主要包括：香港基本出境檢查（檢查比率為百分百）↓香港深入審查（如需要的話）↓香港海關檢查（抽查比率為百分之七點五）↓深圳邊檢（檢查比率為百分之一百）↓深圳的深入審查（如需要時）↓深圳海關檢查（只作抽查）。南下過關程序基本上相同，只是先進行深圳的檢查程序，再進行香港的檢查程序。

　旅行證件：港深旅客使用的出入境旅行證件，按旅客的國籍和居留身份而有不同。香港居民基本上以身份證出入香港境；至於進出內地邊境，中國籍香港居民乃持回鄉證或通行證，外籍香港居民則持護照或護照加簽證。

港深口岸運作效益

　港深邊境口岸的運作模式和出入境制度，乃多種因素互動影響的結果。這些因素包括：地理條件、對人口及移民數目的敏感度、與鄰近國家的經濟、社會和政治體制差距、與鄰近國家的關係及兩國是否有合作協議等。各因素在不同時期的影響程度，會因應當時的情況而有不同。

　香港出入境管制的主要目標包括：控制合法移民的人數和質素，防止非法入境或逾期居留者不合法地尋求在香港逗留；管制外地勞工入境；維持治安，防止不受歡迎人物入境及通緝犯離境；為旅客、商人進出香港提供便利等。

　香港出入境管理制度具有兩大特色：一是採用入境時管理與入境後管理並重的模式；二是對每一個出入境人士都保留十年完備的入境和出境紀錄。

　香港與美國在很多方面都有相近之處，但其出入境管制的執行模式明顯不同，這主要包括：美國的出入境登記和紀錄只針對外來人士，集中性較香港強；美國管進不管出，香港既管進又管出；美國倚重入境後管理，香港則採用入境時及入境後並重的管理模式；美國很多陸路旅客口岸都實行廿四小時通關，港深陸路口岸至今仍未實施。

　香港的出入境管理成本較美國高，以實際檢查次數計算，每名美國邊境人員的年均旅客處理量較香港高六成；加上香港設出境檢查，增加了一半檢查程序，令美國邊境檢查人員可處理的旅客總出入境人次較香港高出二點二倍。

　香港出境管制的成本效益較入境管制為低，保存每位旅客（包括香港居民）的出境資料所費不菲，但仍具有實際存在價值，如作為證明居港年期、監察走私和犯罪活動、掌握逾期居留者資料、防止被禁止出境者離境及統計人口和遊客進出境資料等。

港深口岸的問題及改善措施

　港深邊境口岸現存問題主要包括：設施追不上過關需求，增加旅客的過關時間成本；未能實施廿四小時通關，令每日最高旅客處理量減少百分之四十三點六；人手不足，令整體櫃位使用率只有百分之六十七；節日高峰期人流大增，令人手調配出現困難；地理環境令管制站缺乏擴充空間；內地邊檢人員工作態度參差；及港深在口岸規劃和運作方面未能配合等。

　針對上述問題，港深兩地近年採取了一些改善措施。內地方面的改善措施包括：改革出入境證件，簽發卡式通行證以取代小冊子形式的回鄉證；將深圳出入境邊防檢查站由現役制武警改為職業制邊防檢查人員；擴建深圳羅湖口岸。香港方面主要是擴建口岸設施；酌量增加口岸人手；加建口岸設施以實施潮水式出入境管理措施。此外，在港深雙方取得共識下，分別延長四個邊境口岸的開關時間及計劃增闢新跨境通道等。

　其他可改善邊境口岸管制效益的方法包括：

　（一）加快現有出入境程序的處理速度，如改善電腦設備和出入境證件，以方便電腦閱讀等。

　（二）減省過境程序，如雙方檢入不檢出、由一方負責出入境檢查工作、採用預檢或聯檢模式等，這可減少過關檢查環節或減少通道上的管理程序。

　（三）增加口岸的處理能力，如延長邊境口岸開放時間、增加邊境管理人手、設立自動過關系統等。

　（四）加強配套設施，如道路的配套、電腦系統的配套等。

　（五）增闢新口岸以分流現有口岸的人流和車流。

　（六）加強邊檢人員的培訓，提高服務水準。（上）