[2002-11-13] 論壇．煽動罪建議無損言論自由

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　特區政府《實施基本法第23條諮詢文件》有關煽動叛亂罪的立法建議無損言論自由。

　特區政府《實施基本法第23條諮詢文件》（下稱諮詢文件）第四章有關煽動叛亂罪的立法建議（下稱立法建議），主要是針對以口頭或書面（刊物）言論危害國家安全或穩定的犯罪行為。立法建議在滿足維護國家安全和統一需要的同時，最大限度地保障了香港居民的言論自由，對言論自由的保障甚至高於有關國際人權公約的標準。

■法　言

　第一，諮詢文件建議的煽動叛亂罪，只針對煽動以武力、嚴重非法手段從事三項危害國家安全的犯罪，或煽動製造嚴重危害穩定的暴亂的犯罪行為，充分體現了寬鬆立法的精神。諮詢文件建議煽動叛亂罪包括以下四項行為：一是煽動他人從事叛國、分裂國家或顛覆罪實質罪行（即犯罪行為直接導致犯罪後果的犯罪）（以下簡稱煽動三項危害國家安全的犯罪），即煽動他人以發動戰爭、使用武力、威脅使用武力或其他嚴重非法手段（即恐怖主義犯罪手段）從事上述三項犯罪。二是煽動他人製造嚴重危害國家或特區穩定的暴力事件或公眾騷亂（以下簡稱煽動製造嚴重危害穩定的暴亂）。三是處理煽動性刊物，即任何人知道或有合理理由懷疑某刊物是煽動他人從事三項危害國家安全的犯罪的刊物（即煽動刊物），而刊印、發佈、要約出售、分發、展示或複製，或輸入或輸出該刊物。四是管有煽動刊物，即任何人知道或有合理理由懷疑某刊物是煽動他人從事三項危害國家安全的犯罪的刊物（即煽動刊物），而持有該刊物。諮詢文件並確認可以學術研究或新聞報道，作為不構成處理或管有煽動刊物的抗辯理由。

　諮詢文件並建議，（一）、（二）兩項犯罪行為的刑罰，分別是終身監禁和七年監禁及罰款；（三）、（四）兩項犯罪行為的刑罰，分別是七年監禁及五十萬港元罰款和一至二年監禁、沒收刊物及五萬港元罰款。

　根據普通法，要構成諮詢文件建議的煽動叛亂罪，必須具備煽動意圖和煽動行為兩大要件。所謂「煽動意圖」，就是有關言行必須是故意的。即故意煽動他人從事三種危害國家安全的犯罪，或故意煽動他人製造嚴重危害國家或特區穩定的暴亂。諮詢文件建議保留現行《刑事罪行條例》第九條關於煽動意圖的免責辯護的規定，即下列意圖不屬於煽動意圖：意圖顯示中央政府或其他主管機關的措施被誤導或犯錯，意圖指出且目的在於矯正特區政府、憲制、法例或司法的錯誤或缺點，意圖慫恿中國國民或香港居民循合法途徑改變法定的事項，或者意圖指出且目的在於消除不同階層居民間的惡感及敵意。也就是說，任何人如有上述意圖的言行，都不構成煽動叛亂罪。這些建議清楚區分了煽動性言行與合理批評的界限。

　所謂「煽動行為」，就是具有煽動意圖的言行。即發表、處理或管有煽動他人使用武力或恐怖主義犯罪手段從事三項危害國家安全犯罪的言論或刊物，或發表了煽動他人製造危害穩定的暴亂的言論。

　根據立法建議，沒有上述煽動意圖的純粹發表意見，或純粹報道或評論其他人的意見或行為，包括不具有引起他人以武力或恐怖主義手段從事三項危害國家安全犯罪目的的言論，不具有引起他人嚴重危害穩定的暴亂目的的言論，不涉及煽動使用武力或恐怖主義犯罪手段的言論，以及有限度的暴力或擾亂公共秩序的一般事件，都不會構成煽動叛亂罪。

　值得注意的是，按照諮詢文件的上述建議，判斷是否構成處理或管有煽動刊物罪，主要是看處理或持有有關刊物是否有煽動意圖，而不是看該刊物的資料本身是否有煽動意圖。如圖書館處理或管有煽動刊物，是為了進行學術研究，而不是煽動他人以武力或恐怖主義手段從事三項危害國家安全的犯罪，即使該刊物的資料本身具有煽動意圖，也不構成處理或管有煽動刊物罪。諮詢文件已確認學術研究和新聞報道是處理和管有煽動刊物免責的理由。有人擔心煽動叛亂罪可能損害言論自由，實在大可不必。

　第二，立法建議大幅收窄香港特區現行《刑事罪行條例》規定的煽動叛亂罪的範圍，比香港特區現行成文法要寬鬆。首先，諮詢文件建議廢除現行《刑事罪行條例》第九條規定的七項煽動意圖中的六項，只保留了意圖「煽惑他人使用暴力」這一項，並將其限制在「嚴重危害國家或特區穩定的暴力事件或公眾騷亂」這一範圍。建議廢除的六項煽動意圖包括：意圖引起對中央政府或其他主管機關、特區政府、國家其他地方政府或意圖引起對特區司法的「憎恨」、「藐視」或激起對其離叛，意圖激起中國國民或香港特區居民企圖不循合法途徑改變特區法定事項，意圖引起內地或香港居民間的「不滿」、「離叛」，意圖引起或加深香港不同階層居民間的惡感或敵意，意圖「慫使他人不守法或不服從合法命令」。

　其次，諮詢文件建議將現行《刑事罪行條例》第十條規定的四項煽動行為中的前兩項，即具有煽動意圖的作為（包括企圖、準備或串謀作出煽動意圖的作為）和發表煽動意圖的文字，收窄為以下兩項：一是煽動他人從事叛國、分裂國家或顛覆罪這三項危害國家安全的實質罪行，二是煽動他人製造嚴重危害國家或香港特區穩定的暴亂。這兩項煽動行為可通過發表口頭或書面言論（文字）方式實施。同時，諮詢文件還建議將該條例第十條規定的後兩項煽動行為，即處理和管有煽動刊物這兩項犯罪行為中煽動刊物的定義，縮窄為煽動他人從事三項危害國家安全的犯罪的刊物。由於管有煽動刊物已包括郵寄煽動刊物罪的內容，諮詢文件還建議廢除《郵政署條例》規定的投寄煽動刊物罪。由此可見，有關煽動叛亂罪的立法建議，比特區現行《刑事罪行條例》第九、十條規定的煽動意圖和煽動行為的範圍要狹窄。

　第三，立法建議比香港特區現行普通法和英國等普通法適用國家的有關法律更為寬鬆。諮詢文件建議的煽動叛亂罪的涵蓋面，也比香港特區現行普通法和英國等普通法適用國家的有關法律要小得多。根據香港特區普通法和英國、加拿大、印度等國的普通法，煽動叛亂主要是意圖「引起暴力事件、擾亂公共秩序或製造公眾騷亂」的言論，包括煽動性言論（針對口頭言論）和煽動性誹謗（針對書面言論）兩個罪名。實際上，港英政府一九九六年提出的《刑事罪行（修訂）（第二號）條例草案》也建議將煽動叛亂罪界定為，「意圖引起暴力事件或製造擾亂公共秩序或公眾騷亂」的行為。顯然，上述規定中有關引起「擾亂公共秩序」的言行，不限於引起他人從事三項危害國家安全的實質犯罪的言行。引起「暴力事件或公眾騷亂」的言行，也不以「嚴重危害國家或香港特區穩定」這樣的範圍為限。在這些國家，引起對女王或國家政權機關的「憎恨」、「藐視」、「不滿」，引起不同階級或階層人民之間的「惡感」、「敵意」的言論，仍視為煽動叛亂罪。（二之一）