[2002-11-19] 立法建議無損新聞自由

　特區政府《實施基本法第二十三條諮詢文件》有關竊取國家機密罪的立法建議，只是對現行《官方機密條例》作了個別適應化或技術

性修訂，保留現行法律有關未經授權非法披露的規定，不會影響香港新聞自由。

■法言

　特區政府《實施基本法第二十三條諮詢文件》（下稱諮詢文件）第六章有關竊取國家機密罪的立法建議，主要是針對竊取或非法披露受保護資料的犯罪行為。有關立法建議在保留香港特區現行《官方機密條例》有關規定的基礎上進行了個別必要的修訂。

　第一，立法建議完全保留了香港特區現行《官方機密條例》有關諜報罪的規定，保持了香港法律的延續性。諮詢文件建議保留現行《官方機密條例》有關諜報罪的規定。根據該建議，該罪主要是針對任何在特區境內的人，進行旨在損害中華人民共和國或特區安全或利益的諜報活動，包括未經授權取得受保護資料的犯罪行為。主要涉及以下犯罪行為：一是諜報活動（第三條及第十條）；二是窩藏間諜（第四條）；三是為進入禁地而說假話，偽造或未經授權而使用制服等（第五條）；四是未經授權而使用官方文件（第六條）。諮詢文件並建議，第一種行為的刑罰是監禁十四年。其他行為，如循公訴程序定罪，刑罰是監禁五年；如循簡易程序定罪，刑罰是監禁六個月及罰款十萬港元。

　諮詢文件指出，由於現行《官方機密條例》沒有界定何種資料受到保護，因此建議，就間諜活動而言，受保護資料包括那些可能會對敵人有用的資料，獲取這些資料的目的須是損害國家或香港特區安全或利益。按此立法建議，沒有損害國家或特區安全或利益的目的，例如在不知情的情況下涉及上述有關資料，就不構成間諜罪。

　第二，立法建議對現行《官方機密條例》規定的非法披露罪作了個別修訂，體現了基本法保護國家機密的立法目的。諮詢文件建議的非法披露罪，是在修訂現行《官方機密條例》基礎上提出的。主要是針對公務員或政府承辦商未經授權披露受保護資料或任何人披露從諜報活動取得的資料。包括五種犯罪行為：一是保安及情報部門成員未經授權而披露因其職務或在工作過程中管有的保安及情報資料（第十三條）。二是前任或現任公務員或政府承辦商（向政府提供貨品或服務的人）未經授權把因其公職身份而管有的受保護資料作損害性披露（第十四至十七條）。三是任何人未經授權把所得到的受保護資料作損害性披露，即任何人知道或有合理理由相信（即應該知道）其所得到的資料是受保護資料並且一旦披露會具損害性，但仍在沒有合法權限情況下把該資料披露（第十八條）。四是任何人把未經授權直接或間接取得的受保護資料，作出未經授權和具損害性的披露。五是任何人未能保障受保護資料或交回文件（第二十二和二十五（二）條）。這五項犯罪行為，除第四項是諮詢文件建議增加的以外，其他都是現行《官方機密條例》已有的，只是對受保護資料和公務員或政府承辦商的含義作了些微修訂。諮詢文件並建議，前四種行為，如循公訴程序定罪，刑罰是監禁五年及罰款五十萬港元；如循簡易程序定罪，刑罰是監禁六個月及罰款五萬港元。最後一種行為的刑罰是監禁三個月及罰款二萬五千港元。諮詢文件還建議繼續保留該罪具有域外效力的規定，即該罪適用於特區公務員等在特區境外披露受保護資料的犯罪行為。

　諮詢文件建議的五類受保護資料，包括現行《官方機密條例》第十三至二十條和第二十五（一）條規定的四類受保護資料，即：保安及情報資料、防務資料、有關國際關係的資料和有關犯罪和刑事調查的資料，以及新增一項受保護資料，即中央與香港特區關係的資料。

　根據上述立法建議，有關非法披露罪的構成要件因犯罪主體不同而有所不同。如是保安及情報部門成員，只要把因其職務或在其工作過程中管有的保安或情報資料作出披露，不論此披露行為是否造成了損害，即構成犯罪。而其他公務員或政府承辦商的披露行為，則必須具有損害性才構成犯罪。至於任何人把通過非法途徑得到或取得的受保護資料作出披露的行為，則這種披露一是要未經授權，二是要造成了損害，才能構成犯罪。諮詢文件所稱的「具有損害性的披露行為」，也因資料的性質而有所不同：就保安及情報資料而言，是指披露保安或情報部門的工作和策略，有損其運作和預防措施；就防務資料而言，披露會損害武裝部隊執行任務的能力，或引致部隊成員死亡或受傷，或其裝備或裝置受到嚴重損害，或危害市民的安全；就國際關係資料而言，是危害國家在其他地方的利益，或國民的安全；就犯罪及刑事調查的資料而言，是引致疑犯逃脫或阻礙拘捕或檢控。

　第三，立法建議保留現行法律有關未經授權非法披露的規定，不會影響香港特區的新聞自由。非法披露罪立法建議中的第三種未經授權披露所得資料的行為，實際上是保留了現行《官方機密條例》第十八條的規定。這項規定行之已久，並不是諮詢文件建議新增加的。根據該條例第十八條，任何人知道或有合理理由相信（即應該知道）其所得的資料是受保護資料並且一旦披露會具損害性，但仍在沒有合法授權的情況下把該資料披露，才構成犯罪。這一規定應該適用於非法傳播受保護資料的行為。

　根據上述規定，確定得到受保護資料的任何人（包括傳媒）是否承擔非法披露罪的刑事責任，有嚴格的限制條件。按照特區的刑事檢控制度，控方必須證明：一是該人在沒有合法授權的情況下得到受保護資料，二是該人明知或有合理理由相信（即應該知道）其所得的資料是受保護資料，三是該人沒有合法授權把該資料披露，四是此披露具有損害性。應該說，以明知或有合理理由相信（即應該知道）其所得的資料是受保護資料，作為判斷任何人包括傳媒是否構成非法披露罪的條件，完全是按普通法規定的正常人應具有的判斷標準來要求的，符合有關普通法的精神。類似的規定在英國成文法也不鮮見。如英國一九九六年《誹謗法》就規定，誹謗性言論的傳播者要免除其民事責任，必須證明其傳播是在不知道或沒有合理的理由相信其言論是誹謗性言論情況下作出的。這些標準是普通法適用國家普遍採用的。實際上，《官方機密條例》第十八條已實施多年，從來沒有人指責這條規定影響了媒體或新聞工作者的採訪及報道自由。現在一些媒體或新聞界人士認為諮詢文件建議保留這一規定可能影響新聞自由，還提出質疑或種種擔心，實在是大可不必。

　第四，堵塞了現行《官方機密條例》規定的非法披露罪的漏洞，使之更周密嚴謹。現行《官方機密條例》只禁止因履行責任而管有受保護資料的公務員或政府承辦商，以及向公務員或政府承辦商取得受保護資料人的非法披露行為，對任何人把以營利為目的竊取的受保護資料作出損害性披露的行為，現行法律卻沒有訂為犯罪加以制裁。如電腦黑客公開把非法盜得的受保護資料賣給出版商，該出版商又將該資料出版圖利而作出損害性披露，由於黑客和出版商是以營利為目的而不是為了損害國家或特區的安全，是不能按「諜報罪」懲處的；又因為他們既不是公務員或政府承辦商，他們所得到的資料也不是來自公務員的非法披露或托付，也不能按現行「非法披露罪」處罰。這顯然是泄露國家機密的一大法律漏洞。因此，諮詢文件建議在「非法披露罪」中增加一項罪行，即前述第四種犯罪行為。通過此項新規定，把非法披露罪的主體由現在的公務員或政府承辦商，擴大到任何人。這項新增規定，是在現代經濟發展和科技發達現實條件下，全面落實基本法第二十三條關於禁止竊取國家機密行為的迫切需要。

　為了使現行《官方機密條例》的有關規定更周密嚴謹，諮詢文件還根據司法實踐經驗，對公務員或政府承辦商的定義提出了兩項技術性修訂，一是建議公務員或政府承辦商包括現任和前任。二是建議政府承辦商包括特工和線人。這些修訂完全符合特區保護國家機密的實際需要。（二之一）