[2002-12-06] 基本法實施五周年專欄：立法建議無損執法權和言論自由

■法　言

　第三，諮詢文件建議保安局局長有權禁制被中央機關以危害國家安全為由取締的組織在香港的分支機構，不會引入內地的國家安全法律。應該指出，是否存在危害國家安全的事實問題，無論是在包括英國在內的普通法適用國家，還是在港英或香港特區的法律實踐中，都是屬於國家行為的事實問題，原則上都是由中央行政機關決定的，其他任何機關包括地方行政機關一般是沒有判斷力的。這主要是因為此類問題是屬於中央行政機關權力的範圍，世界各國都要求在涉及國家主權和安全問題上，不同的國家機關必須保持「同一聲音」。正如諮詢文件所說：「由於特區政府未必能夠斷定某組織是否對國家安全構成威脅，尤其是那些以中國內地為基地，並在香港特區設有附屬分支的組織，因此在很大程度上，特區政府應依靠中央機關根據其掌握的全面性資料而所作的決定，作為界定有關內地組織是否涉及國家安全的準則。而中央政府就某個內地組織已因國家安全為理由被禁止的正式知會，應可作為該組織已被如此禁制的事實的最終證明。」

　至於香港特區如何根據這些事實適用法律，完全由香港特區自行決定。特區完全保有適用香港特區法律的決定權，根本不存在引入內地國家安全法律的問題。英國著名人權法專家、御用大律師彭力克（David Pannick）明確指出，諮詢文件建議授權保安局局長基於維護國家安全的需要，禁制從屬於在內地被中央機關取締的組織在香港的分支機構，「並無任何不妥之處」。「有關組織必須在內地已被取締這一點，只是行使上述權力的先決條件。」「保安局局長必須合理地相信禁制某組織是維護國家安全、公共安全或公共秩序所必需，才可行使該項權力。」也就是說，保安局局長不會僅僅因為特區的組織從屬於在內地被中央機關以國家安全為由取締的內地組織這一點，就行使禁制權，還必須考慮禁制該組織是否是維護國家安全所必需。在此問題上，保安局局長具有完全獨立的執法權。有人擔心上述立法建議會變相引入內地的國家安全法律，其實是沒有必要的。應該說，諮詢文件建議賦予保安局局長此項禁制權，不僅符合包括英國在內的各國法律的通常做法，符合香港特區現行的法律實踐，也完全符合基本法有關規定的精神。

　第四，立法建議妥善處理了懲治危害國家安全組織與保障香港居民結社自由之間的關係。立法建議完全符合實施《公民權利和政治權利國際公約》的《香港人權法案條例》。根據該條例第Ⅱ部第十八條，「（一）人人有自由結社之權利，包括為保障其本身利益而組織及加入工會之權利。（二）除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維護公共衛生或風化，或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。」也就是說，該條例在保障香港居民的結社自由的同時，也允許基於維護國家安全、公共秩序等理由對香港居民結社自由作出必要限制。諮詢文件建議禁制從事或旨在從事五種危害國家安全罪行的組織，都是涉及使用武力或暴力或進行犯罪活動的組織，這類組織是世界各國憲法或刑法普遍嚴禁的。諮詢文件在此範圍內對結社自由作出限制，符合國際上限制結社自由的一般做法，確保了香港居民享有的結社自由符合國際人權標準。應該說，立法建議在保障香港居民結社自由與維護國家安全之間取得了合理平衡，沒有損害香港居民依照基本法享有的結社自由（第二十七條）。

　許多西方國家的憲法都禁止那些旨在從事暴力、刑事犯罪或破壞公共秩序行為的組織。如德國憲法規定，禁止從事或旨在進行違犯刑法、反對公共秩序或公眾共識的組織（第九條）。意大利憲法規定，禁止各種秘密社團和基於政治目的社團（即使是間接的）以及各種軍事性質的組織（第十八條）。西班牙憲法規定，禁止秘密和準軍事性的社團，並規定旨在或使用犯罪手段的社團是非法的（第二十二條）。二○○○年英國《恐怖主義法》還將進行恐怖主義行為的有關組織也納入法律禁止的範圍（第一條）。

　有些西方國家還通過刑法嚴禁危害國家安全的組織及其活動。如美國法典規定，組織任何鼓吹以武力或暴力推翻或毀滅美國任何政府的社團，或知道該組織的目的而成為其成員即屬犯罪，處以二十年監禁及罰款。西班牙刑法規定，任何意圖損害國家權威，危害西班牙之尊嚴或重大利益，與外國政府及其機構，或與國際團體、組織或協會，或外國團體、組織或協會維持情報或任何種類之關係，處以長期徒刑；如試圖促成戰爭、叛變或叛亂，則處以死刑。意大利刑法規定，意圖以暴力設立階級專政或除去某一社會階級，或以暴力顛覆國內經濟、社會秩序而在國家領域內，發起、創立、組織、指揮或領導結社者，處以一年以上三年以下徒刑。瑞士刑法規定，禁止危害瑞士安全而設之外國集團，情節重大者，處以重懲役。

　第五，立法建議充分保障了香港居民的結社自由。為了有效保障香港居民的結社自由，防止保安局局長濫用禁制權，諮詢文件建議設立對保安局局長禁制權的監督機制。任何組織如認為保安局局長宣布其為非法組織的決定或禁制決定不符合有關法律，可向獨立的審裁處提起上訴。如認為保安局局長的決定不符合基本法或國際人權公約適用於香港的規定，也可向高等法院原訟庭提起司法覆核。香港特區完備的結社自由保障機制，將有效保障香港居民的結社自由不受侵犯。

　綜上所述，諮詢文件提出的立法建議，細化了現行《社團條例》有關基於國家安全理由禁止非法組織運作或聯繫的規定，使現行法律更明晰、更具體、更有操作性，完全符合基本法和適用於香港特區的國際人權公約。可以說，是一個值得支持的立法建議。（三之三）