[2004-01-06] 文匯論壇．論《基本法》與政制發展

放大圖片

去年12月3日，國家主席胡錦濤在北京會見來京述職的香港特別行政區行政長官董建華。胡錦濤談到了對香港政制發展的看法。

劉漢銓　全國政協常委、香港立法會議員

　香港的政制發展或改革，必須按《基本法》規定，符合香港「實際情況」和「循序漸進」的原則，而中央在香港政制問題上扮演十分重要的角色。政制發展是香港繁榮穩定的關鍵，必須深入探討，尋求最廣泛共識，避免社會分化。

　香港人憑著堅毅的信念和自強不息的精神，在2003年克服了種種經濟和社會難題。踏入2004年，經濟已從谷底回升，市面氣氛大為改善，香港社會應當把握當前機遇，團結一致搞好香港經濟。假如政治人士或團體不斷拋出一些不成熟的政改方案引起社會爭議，令香港社會分化，並不符合廣大市民的利益。市民的「福祉」在於團結和穩定。

政改方案林林總總

　雖然特區政府在今年才開展政制發展的諮詢工作，但來自各界別的部分團體和人士，已就政制發展分別提出各自的「方案」。這些「方案」主要涉及如何進行政制發展的諮詢工作，及未來政制應如何發展。而社會的意見是十分紛紜的。有人要求2007－08年就全面推行直選，有人認為不應作出任何改變，但在這兩極之中，又有林林總總不同的方案，當前最關鍵的是如何在眾多不同方案中找到「共通點」或「共識」，減少爭議。對於不同的政制方案，我們一定要有理性討論，以收窄分歧和尋求最大共識，避免香港社會進一步分化。

中央原則立場明確

　就香港的「政制檢討」問題，國家主席胡錦濤在會見行政長官時表示，「中央對香港政治體制的發展高度關注，原則立場也是明確的，香港特別行政區的政治體制必須按照香港《基本法》的規定，從香港的實際情況出發，循序漸進地發展，相信香港社會對此是能夠形成廣泛共識的。」　（4-12-2003文匯報）

　國家主席的發言有兩點是我們要特別留意的。首先，是「高度關注」這四個字，這意味著政制問題並不純粹是特區自己的事情。其次，中央希望香港人要就政制發展形成「廣泛共識」。

政改非港內部事務

　在胡錦濤主席表達中央意見後，「四大護法」隨即向新華社闡釋他們對香港政制發展的意見。以「四大護法」的背景和法學地位，他們的意見有很重的份量，我們要認真閱讀和重視。他們有三點意見非常值得注意：第一，政治體制涉及「一國兩制」的全面貫徹，要維護「兩制」，又要堅持「一國」，而且首先要注意堅持「一國」的前提，不能損害「一國」。第二，政治體制涉及中央與香港特別行政區的關係。政治體制處理妥當，有利於維護《基本法》確定的中央與特區的相互關係。第三，有人以為行政長官和立法會的產生辦法怎麼改完全是特區內部事務，應當由港人自己決定。這是一種誤解。　（大公報：5-12-2003）

　他們清楚表明香港政治體制涉及「一國」和「中央與特區關係」，並不完全是香港內部事務。

《基本法》有明確規定

　從法律層面考慮，香港的政制發展必須遵守《基本法》第四十五條、第六十八條及附件一和附件二的規定。《基本法》第四十五條第二款訂明：「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」《基本法》第六十八條第二款訂明：「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。」《基本法》附件一、二列明，零七年後行政長官及立法會的產生辦法如需修改，須經立法會三分之二議員通過，行政長官同意，前者需報人大常委會批准，後者則需備案，不過，附件一、附件二只是程序性條文，先決條件是符合《基本法》第四十五條及六十八條的「實際情況和循序漸進的原則」。

中央不會置身事外

　那麼，我們應當如何理解「實際情況」和「循序漸進」呢？《基本法》的解釋權，根據《基本法》第一百五十八條，屬於全國人民代表大會常務委員會。因此，全國人大常委會有權裁定香港的政制發展方案是否符合「實際情況」和「循序漸進」的原則。

　《基本法》的解釋權屬於全國人大，這點是無需爭議的。終審法院首席法官李國能指出，《基本法》的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會，……香港特區法院應以人大常委會的解釋為準。　（文匯報2002年7月17日）。

　香港是一個法治社會，一切都需依從法例辦事，包括政制發展。所以，香港在討論政制發展時，絕不能忽略人大常委需依據中國的法律原則去解釋「實際情況」和「循序漸進」。可是，到目前為止，特區政府都只表示會在2004年開展政制發展的公眾諮詢工作，但一直沒有向市民解釋清楚中央在政制發展的憲制角色和重要性。

　我相信當香港市民明白中央的角色後，都會希望中央與香港就政制發展保持緊密溝通和合作，在「一國兩制」框架下，政制發展涉及中央與特區的關係，不是香港單方面的事情，香港不可以「閉門造車」，然後要求中央接受香港單方面的提案。在整個研究過程中，中央有權參與，亦應當參與，使到香港將來的政治制度能根據「一國兩制」成功落實。正如陳弘毅教授所言：「由於政改方案涉及政治體制，如根據《基本法》的精神，政改方案便要由特區政府向立法會提出。但在政檢的諮詢、擬定過程中，中央不能置身事外，反而需要一直與特區保持溝通。」　（18-12-2003文匯報）

社會形成廣泛共識

　政制發展一方面要符合《基本法》，另一方面也要在香港社會形成「廣泛共識」。香港各界現時對政制問題，仍然有很大的分歧，要形成廣泛共識並不容易，還需各界人士和市民不斷努力，求同存異。政制發展關乎全體市民的根本利益，涉及很多複雜問題，對政治穩定、經濟發展和社會民生都產生深遠影響，必須從長計議、仔細研究，絕不能草率行事。

　社會人士需要就政改作更多深入的探討，因為在過去六年，香港經歷金融風暴、失業率高企及各式各樣的社會問題，市民多年來未真正聚焦討論過政改問題。所以，政府在進行諮詢時，必須制訂均衡參與的機制，讓不同界別，不同意見的人士，都可以充分表達意見，尋求共識。

　總結而言，我們可歸納出兩點：（一）香港的政制發展或改革，必須按《基本法》規定，符合香港「實際情況」和「循序漸進」。而中央在政制問題上，扮演十分重要的角色。（二）鑑於政制是香港穩定繁榮的關鍵，而不同界別對政改問題意見十分紛紜，香港有必要尋求最廣泛的共識，求同存異，避免香港社會不斷分化。