[2004-02-02] 文匯論壇．政檢應澄清的法律問題 放大圖片
「政制發展與《基本法》圓桌座談會」在香港會展中心舉行， 邀請兩位內地法律專家與多位本港法律專家， 對相關問題進行公開討論、交換意見。
周八駿
有些人認為香港政制發展所涉及的是政治的問題而不是法律的問題，急於要特區政府開展關於政制發展具體方案的諮詢工作。其實，政制發展檢討首階段的任務應是釐清一系列重大原則性問題和法律問題。如修訂《基本法》附件一、二，是否需要根據《基本法》第一百五十九條規定進行？修訂《基本法》附件一、二，是否完全可以由香港本地立法進行？目前仍然有不同的看法。因此政制發展檢討前，必須首先澄清這些重大的原則和法律問題。
律政司司長梁愛詩在2004年1月7日特區政府關於政制檢討的專責小組所舉行的首次記者會上指出，該小組成立標誌著香港特別行政區關於2007年後政制發展的檢討開始第一階段工作。這一階段的任務是為政制發展釐清一系列重大的原則性問題和法律問題。但是，香港有些人認為，政制發展所涉及的是政治問題而不是法律問題，急於要求特區政府開展關於政制發展具體方案的諮詢。這些人中有《基本法》第四十五條關注小組成員，他們是香港法律界的翹楚。然而，我這個對法律略知皮毛的人在認真學習《基本法》後卻不敢苟同他們的觀點。這裏，提出兩個問題來討論。
是否需根據159條未達共識
第一個問題：修訂《基本法》附件一、二，是否需要根據《基本法》第一百五十九條的規定來進行？本文執筆時似乎已經達至共識，即：答案是一個字：否。然而，我有不同的理解。
我認為需要區別兩類情形：
其一，如果關於《基本法》附件一、二行政長官、立法會選舉辦法的修訂不涉及《基本法》主體條文所規定的政治體制實質性變動，具體而言，不涉及香港政黨政治發展，不影響中央與特區關係，不影響行政長官的權力來源，不影響行政主導，那麼，不需要根據《基本法》第一百五十九條規定。
其二，如果關於《基本法》附件一、二選舉辦法的修訂涉及《基本法》主體條文所規定的政治體制的相應變動，則必須根據《基本法》第一百五十九條。因為，在這一類情形，修訂《基本法》附件一、二，要求相應地修訂《基本法》主體條文，包括刪節、重寫或增寫若干條款。
據政制變動情況而定
《基本法》第四十五條關注組認為，即使行政長官和立法會全部議員由普選產生，都毋需修訂《基本法》主體條文。這是不對的。試問：倘若一方面，《基本法》附件一、二已修訂為普選產生行政長官和立法會全部議員，另一方面《基本法》第四十五條和第六十八條卻都依然保留最終達至普選產生的目標的內容，則《基本法》的完整性和嚴肅性何在？
簡而言之，行政長官和立法會的選舉辦法若小改則不必按照《基本法》第一百五十九條，若大改則必須按照《基本法》第一百五十九條。若以為在這個問題上已經取得共識即不必根據《基本法》第一百五十九條，則隱含的前提便是大家都同意對《基本法》附件一、二所規定的選舉辦法只做小改。
不可能由本地立法修訂
第二個問題：修訂《基本法》附件一、二，是否完全可以由香港本地立法來進行？
如果僅僅閱讀《基本法》附件一、二，那麼，答案似乎是一個字：是。全面地審視《基本法》的立法程式和條文，答案卻是相反的另一個字：否。因為，《基本法》附件一、二連同《基本法》主體條文都是由全國人大審議通過的。相應地，即使關於行政長官和立法會選舉辦法作小修訂，都必須由全國人大審議通過對《基本法》附件一、二的修訂案，由香港特別行政區立法會根據全國人大審議通過的修訂案來進行本地立法。全國人大通過的是原則性修訂，香港本地立法則是相應的具體實施性質的修訂。不能設想，將來出現一部由全國人大通過的《基本法》但其附件一、二卻是由香港特別行政區立法會修訂的。
中央備案非「橡皮圖章」
有人會詰問：全國人大的原則性修訂案如何產生？若大改，則按照《基本法》第一百五十九條；若小改，則由全國人大常委會授權中央有關部門會同香港特別行政區政府廣泛諮詢香港社會各界，在大多數香港居民取得共識的基礎上形成草案。當然，關於行政長官、立法會選舉辦法的重大修訂同樣必須廣泛諮詢香港社會各界，以大多數香港居民的共識為基礎。
全國人大會議通過原則性修訂案後，香港本地進行詳細立法，立法程式則由特區政府提交條例草案，經立法會三分之二通過、行政長官同意、報請中央批准或備案。
有些人以為立法會選舉辦法修訂只需報中央備案意味著中央沒有最終決定權。這是一廂情願。中央批准或備案的差別，是反映香港政治體制以行政為主導的特點。根據《基本法》第十七條，中央在備案問題上不是橡皮圖章。
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