[2004-03-13] 基本法與香港的民主進程

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全國人大常委會香港基本法委員會委員、香港大學法學院教授　陳弘毅

主席、各位嘉賓、各位朋友：

　今天非常高興、非常榮幸有機會參加這次座談，聆聽各位的意見。「一國兩制」是史無前例的創舉，特別行政區基本法是一門新的學問，我在這方面沒有很深的研究，今天可算是班門弄斧，但願能拋磚引玉，請大家多指教。

　我準備談的題目是基本法與香港的民主進程。正如法治和人權一樣，民主是現代政治文明所確立的偉大理想之一，是很多不同民族和國家在現代史中追求的價值目標。歷史告訴我們，在任何一個社會和文化中，民主的發展總有一個過程，很難「一蹴而就」；在某一個歷史階段，一個社會的民主發展水平受制於各種政治、經濟、社會和文化的條件，社會的實際情況如果改變，它的政治體制便需要作出適當的改革，以配合社會發展的需要。

　香港在1842年被英國佔領，直至1984年《中英聯合聲明》簽定為止，實行的是殖民地的政治體制，權力集中於英國任命的總督，立法局的所有議員（包括官守和非官守議員）均為港督任命。起初並沒有華人的議員，直至1880年，伍廷芳獲委為首位華人議員。但在香港長達一個半世紀的殖民地史中，從來沒有華人出任過總督。1984年香港進入準備回歸的過渡時期，1985年，立法局開始開放部分議席由間接選舉和功能組別選舉產生；1991年，立法局部分議席開始由直接選舉產生。

　1990年4月，起草歷時四年零八個月、進行了兩上兩下的廣泛諮詢的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》終於由全國人大通過。基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在向全國人大的說明中指出：香港特別行政區的政治體制「必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展，既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度」。

　基本法因應香港獨特的歷史和社會情況而建立的民主制度既不同於我國內地實行的人民代表大會制度，也不同於西方國家的政治制度，香港不是一個國家或獨立的政治實體，而香港的民主發展起步比較晚，累積的經驗有限，正如蕭蔚雲教授指出，香港特別行政區的政治體制「不是議會制、總統制、（原有的）總督制和我國的人民代表大會制，而是『一個國家、兩種制度』下的、適合於香港情況的民主的地方政治體制」。

　根據基本法和相關的人大決定的規定，香港特別行政區第一屆行政長官由具有廣泛代表性的400人的推選委員會選舉產生，由中央人民政府任命。第二屆行政長官由在香港按界別選舉產生的800人的選舉委員會產生，由中央任命。基本法第45條更規定，行政長官的產生辦法根據香港的「實際情況和循序漸進的原則而規定」，最終達至普選產生的目標。

　至於香港特別行政區立法會，則由以直接選舉、間接選舉並存的混合模式選舉產生，正如王叔文教授指出，這樣的設計可容許社會各階層的代表通過不同的渠道進入立法會，參與政治，有利於香港的繁榮和穩定。

　基本法第68條規定，立法會的產生辦法根據香港的「實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標」。從基本法附件二中，我們可以看到香港特別行政區的民主發展過程的一方面：在第一至第三屆立法會的構成中，由直接選舉產生的議員的比例由全體議員的33%增加至40%，再增加至50%。也就是說，在今年9月第三屆香港立法會的選舉中，由直接選舉產生的議員的比例和數目都會增至香港開埠以來史無前例的水平。

　民主政治在香港的發展是一個過程，而基本法便是這個過程的基礎和保證。民主的發展需要一些條件，其中包括法治的制度、人權的保障和權力的制衡。在這三方面，基本法都設有相當完善的規定和制度。在法治方面，基本法延續了香港原有的普通法傳統，保證司法獨立和法律之下人人平等。在人權方面，基本法對香港居民的權利和自由賦予多層次的保障，包括保證國際人權公約在香港的實施。在權力制衡方面，基本法因應香港的獨特情況建立了行政主導、行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合、以及司法獨立的政治體制。此外，基本法所肯定的諮詢組織和區域組織（包括香港各區區議會）也是適合香港情況的民主制度的一部分。最後，應當指出，基本法所賦予香港特別行政區的高度自治權，也可理解為民主的體現。

　總括來說，香港回歸祖國的歷程也就是香港民主發展的過程，而基本法便是這個過程的基礎和保證。自從香港在八十年代踏入過渡期以來，民主的意識在香港不斷成長，民主的實踐也不斷在累積經驗。1997年回歸後，英人治港變為港人治港，香港的民主更進一步。正如許崇德教授指出：「基本法設計的香港特別行政區政治體制遵循逐步發展適合香港實際情況的民主制度的原則，直至最後達到全面和充分的民主制度，行政長官和立法會議員全部由普選產生。」由此可見，基本法既建立了適應香港實際情況的民主制度，又高瞻遠矚地為香港民主的發展設定了長遠目標，這些規定是合情合理的，也獲得了廣大香港市民的認同和支持。