[2004-03-16] 要認真全面貫徹《基本法》

前《基本法》起草委員、北京大學法學院教授　蕭蔚雲

　香港《基本法》頒布到今年已經14年，實施近7年。我覺得我們今天要認真全面貫徹《基本法》，要在「認真」兩個字下功夫。我的理由是：

　第一，香港《基本法》是史無前例的，是一個嶄新的法律。如何實施它，還沒有很多經驗，需要認真地、反覆地學習，才能準確全面地貫徹《基本法》。我們當年起草《基本法》的經驗就告訴我們，世界上沒有一個現成的法律可以參考來寫《基本法》，沒有先例可循。於是，我們就反覆學習、研究中央和鄧小平先生關於「一國兩制」的理論，反覆研究我國政府對香港的基本方針政策，又在香港進行了比較深入的調查研究。經過反覆討論修改才擬訂起來，所以《基本法》起草了將近5年是很不容易的。所以《基本法》的內容十分豐富，要準確地全面地理解它並不是那麼容易的，需要認真地學習。現在，即使有了一些實踐經驗，已經6年多，但是這些經驗也還是初步的，還要不斷探索，不斷研究，不斷實踐，才能使理解更加全面，更加深入，有利於全面準確地貫徹《基本法》。

理解須結合文字與精神

　第二，因為對《基本法》既要從文字上理解，又要從精神實質、立法原意來理解。當然貫徹《基本法》要從文字上理解，但《基本法》有時單從字面來看似乎懂了；從精神實質、立法原意上來看，有時又覺得不是十分清楚。所以，應當將兩者統一起來，不能只從字面上看。例如政治體制貫徹了行政主導原則，行政有較大的決策權，行政長官既是特別行政區的首長，又是特別行政區政府的首長；《基本法》第14條還對議員的提案權做了限制，這都體現了行政主導。但從《基本法》的條文字面上並沒有出現「行政主導」這幾個字。又如「以愛國者為主體」，在條文字面並沒有出現「愛國者」；但從《基本法》許多內容和立法原意上卻充分體現了「港人治港」應「以愛國者為主體」的內容，專門寫到行政長官、行政會議成員、主要官員、立法會議員等都要依法宣誓，擁護香港《基本法》，效忠中華人民共和國香港特別行政區。擁護《基本法》，就包含了愛國的思想，誠心誠意擁護國家恢復對香港行使主權。《基本法》序言第一段就是這樣的內容：「香港自古以來就是中國的領土，一八四零年鴉片戰爭以後被英國佔領。一九八四年十二月十九日，中英兩國政府簽署了關於香港問題的聯合聲明，……從而實現了長期以來中國人民收回香港的共同願望。」這就表明了對恢復行使主權的認同。雖然第二段還寫了「為了維護國家的主權、統一和領土完整，保持香港特別行政區的繁榮和穩定，根據香港的實際情況，建立特別行政區，實行『一國兩制』。」「一國兩制」這也表現了愛國愛港的思想。並且寫了「效忠香港特別行政區之前」，我們在起草時又特別加上中華人民共和國，就是說要效忠中華人民共和國香港特別行政區。這樣子起草的用意，就是說又要愛國，又要愛港，這就是「愛國愛港」的意思。這是鄧小平先生的主張的體現。所以說，愛國的思想在《基本法》裡面是充分體現的，和鄧小平先生的意見是完全一致的，而不是對立的。

　當然，《基本法》的原意中間沒有的東西，我們不能隨便說它有。例如：《基本法》的第11條是說明《基本法》的法律地位，它和憲法的關係，是起草《基本法》時爭論中央的憲法是否適用於香港、《基本法》的地位而加上第11條。有些人把這一條說成是法院行使司法審查權的法律依據，這不是當時立法原意，立法原意並沒有這一點。《基本法》明文規定，審查法律是否違背是根據《基本法》第17條、第160條的規定，屬於全國人大常委會，而不是別的機關。《基本法》第158條只規定法院解釋法律，而不是司法審查。根據1982年牛津大學出版社出版的Norman.J.Miners教授所寫的《香港的政府與政治》一書說，像在英國一樣，香港的法院沒有司法審查權，只是後來港英政府通過人權法案條例，將其凌駕於其他法例之上。但是在1997年全國人大常委會廢除了人權法案條例第三、四條，取消了它的凌駕地位。所以對於這樣一些情況，不能隨便加到《基本法》的立法原意裡面。《基本法》當時是沒有上述司法審查這樣一些立法原意的；所以，只有認真反覆地學習《基本法》，才能全面準確地貫徹它。

　第三，因為對《基本法》要互相聯繫看，要從整體看，才能融會貫通，應用自如，才能全面準確了解它、貫徹它。《基本法》是一個整體，內容豐富，像一部小百科全書，包括政治、經濟、文化、外交、軍事等都涉及到了，內容十分豐富，互相聯繫的。一國與兩制、中央與特區、行政與立法、政治與經濟、憲法與《基本法》都要互相聯繫看，不能完全孤立來看。既要看到一國，又要看到兩制，一國又是兩制的前提和基礎；既要看到中央的職權，又要看到特區的高度自治權，又要看到中央與特區是中央與地方的關係，是授權與被授權的關係；既要看到政治，又要看到經濟；經濟鞏固政權，政治保障經濟，只有互相聯繫看，從整體看，才能站的高、看得遠，把握住《基本法》的精神實質，才能避免片面，只看到一個方面而忽略另一個方面，只見局部不見全體，只見樹木不見森林。所以要對《基本法》聯繫起來看，從整體看；還必須認真地學習《基本法》，才能更好地貫徹《基本法》。

看《基本法》要看立法目的

　第四，因為對《基本法》既要從條文看，又要從立法目的看。每一個法律，都有立法目的。只有不但看清條文，又了解立法的目的，把兩者結合起來，才能認真貫徹《基本法》。香港《基本法》序言第二、三段說很清楚，剛才我已經唸了一下，就是說維護國家主權統一領土完整，維護香港經濟繁榮穩定，保障對香港特別行政區的基本方針政策，這是制定《基本法》的根本目的，也是祖國和香港特別行政區的根本利益。不論如何處理一國和兩制的關係、中央與特別行政區的關係、行政與立法的關係、政治體制與經濟繁榮社會穩定的關係都必須站在祖國全局、香港特別行政區的整體和根本利益與高度看問題，從《基本法》所規定的根本目的看問題，而不能離開這一目的。廣大香港市民是愛國的，一定能夠團結起來，有信心有決心戰勝前進道路的困難和挑戰。

　六年多來，總的來說，「一國兩制」在香港已經取得較好的成就，這是國內外所公認的。我想，在中央的大力支持下，在以董建華為首的特區政府努力下，香港的經濟日益復甦的機遇和條件下，香港的未來一定會更加美好！