[2004-04-07] 基本法爭議與人大釋法

梁美芬　城市大學法學院副教授

　全國人大常委會終於公佈釋法的內容，這次釋法比想像中溫和，並訂明「2007年以後可包括2007年」。中央這次釋法，除了是履行責任之外，亦是行使了《基本法》第158條第一段的釋法權。

　透過是次釋法，很多有關《基本法》的核心問題都浮現出來。而這些問題其實都不是新問題，都是20年前起草《基本法》時已經討論過的問題。

單一制下的「一國兩制」

　在關於《全國人民代表大會常委會關於（中華人民共和國香港特別行政區基本法）附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）》的說明中第三點重申「中國是單一制國家，不是聯邦制，地方無權自行決定或改變其政治體制……」。就這一點有些朋友問我這是否顯示再沒有「一國兩制」，我簡單地回答了這個問題，表示中國在香港回歸以來一直堅持的是在「單一制」體制下的一國兩制，非聯邦制，亦非邦聯制。單一制是中國的國家體制，而中國一直沒有接受以聯邦制方式去收回香港。

　我相信，全國人大常委會在此時此刻重提「單一制」，是要讓香港人更了解國家的體制，因為「一國兩制」所指的「一國」就是奉行「單一制」的中華人民共和國。這一點中國從來沒有改變。從過去幾個月以來的討論，有關《基本法》的爭論，實值得溫故知新。

　記得當年《中英聯合聲明》簽署後不久，有人提出「京人治港」、「英人治港」、「港人治港」，亦有人提出「港獨」。自《基本法》起草委員會成立以來，第一個問題就是《基本法》是不是一本憲法。中國堅持《基本法》是中國的法律，給予全國性法律的地位。

　其實《基本法》由全國人大代表大會通過，其解釋權在全國人大常委會，修改權亦在全國人大，均說明《基本法》不是憲法，而是全國性法律。

　第二個問題就是解釋權問題，由於《基本法》是中國的全國性法律，因此當時中央政府堅持其最後解釋權在全國人大常委會，但對於香港的草委來說，很多不明白何謂全國人大常委會的解釋權或不同意解釋權在全國人大常委會。所以建議把整段刪除，但中央政府沒有同意，堅持保留了《基本法》第一百五十八條，並注明在全國人大常委會解釋基本法前，徵詢其屬下的「基本法委員會」之後才進行解釋；就這樣，雙方同意後通過了《基本法》第一百五十八條。顯示中央是堅持保留對《基本法》的解釋權。

新問題涉「剩餘解釋權」

　《基本法》起草時的另一個爭議是誰有對《基本法》的「剩餘解釋權」。當時香港有些草委認為《基本法》的起草愈簡單愈好，並認為剩餘的解釋權應該是在香港法院，內地的草委則認為《基本法》的內容應該愈具體愈好，而寫得具體主要是對香港好，因為內地的草委知道《基本法》的解釋權在全國人大常委會，因此，所謂「剩餘解釋權」其實是指「全國人大常委會的解釋權」，故若《基本法》的內容寫得愈不清晰，全國人大常委會的解釋權則愈大。當時內地草委建議《基本法》要寫得詳細，其實是出於好意。

　然而，《基本法》起草至今已經20年，中國及香港狀況都有了很大的變化。例如，《基本法》第24條起草的時候主要考慮到如何吸引一些移民海外的香港精英回港，並以寬鬆的態度去考慮這類人及其子女在港居留權的問題；當時並沒有充分考慮到香港的男士到內地娶妻又或「包二奶」的情況，以致有一大批內地出生子女有可能符合《基本法》第24條第三段所提及的永久居留權等「新問題」。

　根據《基本法》實施六年以來的經驗，全國人大常委會只會在非常重大又牽涉到中央與特區關係的問題上才考慮行使其對《基本法》的解釋權，曾經有幾個居留權的案件以及其他一些相對影響力沒有這樣大的案件，全國人大常委會可能不同意終審法院或特區政府對《基本法》的理解亦沒有行使其解釋權。全國人大常委會並不會輕易行使其解釋權。

　一國兩制之成功，有賴香港與中央的相互理解及信任，《基本法》就是一國及兩制最好的緩衝機制。一份帶有妥協性的法律文件當然不會令一方完全滿意，但《基本法》畢竟把國內與香港的權限、制度不同用法律的方式寫了出來。

　香港人必須明白《基本法》所規定的中央與地方關係，並認識到應該如何在理性的基礎下發展香港的體制。