[2004-04-16] 釋法理據貫串基本法

黃容根　立法會議員

　全國人大常委會今次對《基本法》附件一第七條和附件二第三條所提事項作出了解釋，對於「民主派」來說，這幾天沒有甚麼消息比這更失望，不過，失望並非在於釋法本身為香港的法治帶來災難，而是恰恰相反，釋法只不過是把二○○七年及以後選舉行政長官、立法會議員和立法會議案表決方法的遊戲規則講得一清二楚，但在議清楚的過程中並無加添他們預期的限制，使他們在新一輪的「反釋法」行動中，只能放出「更改遊戲規則」、「釋法變修法」、「用政治手段干預法律」一類空砲。

「如需」具二重意義

　全國人大常委會今次採用了符合「民主派」胃口的解釋，使政改有機會提前到二○○七年，並非刻意要討好「民主派」，或者「給一些甜頭與香港人」，否則，全國人大常委會真正會淪為「用政治手段干預法律」。全國人大常委會這一舉措是以務實態度，作出符合立法原意的解釋。其中當年有份參與起草《基本法》的法學家蕭蔚雲在其一部著作明確指出：「從一九九七年到二○○七年之間在選舉方式上先穩定十年，以利於香港的穩定和繁榮。在二○○七年以後，即香港特別行政區成立十年後，也就是從第三任行政長官任期開始時，就可以修改附件一行政長官產生辦法。」（《香港基本法講座》第177頁）

　解釋議案的第二部分是將兩個附件規定的二○○七年以後各任行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法和法案、議案的表決程式「如需」修改，指明是「可以進行修改」、「也可以不進行修改」。平心而論，只要有一般文化程度的人，都知道「如需修改」一類措詞，具有「可以進行修改」和「也可以不進行修改」兩面性，毋須加以註釋。問題是，社會上有一批「民主派」、大律師，利用了選民對他們的信任和本身的專業地位，故意曲解為「必需修改」。鑑於他們有一定的選民和專業地位，有很大欺騙性，全國人大常委會唯有行使解釋權，釐清是非。當中並無增刪或修改任何內容。

人大非橡皮圖章

　「民主派」現時集中反對的是釋法第三部分。一直以來，「民主派」利用兩個附件的結尾部分有關對附件一和附件二所提事項作出修改時，立法會全體議員、行政長官、全國人大常委會三方必經的法律程式的排名先後次序，據解為修改啟動權在於立法會，行政長官靠邊站，並把全國人大常委會打造成橡皮圖章。但他們無視《基本法》第七十四條中關於立法會議員根本無權提出涉及政治體制的法律草案的條文。

　另外，兩者的修改，又涉及一個「如需」、即需否修改的前提。既然客觀存在既可修改，又可不修改兩項選擇，必須先行確定。那麼，由誰確定呢？以上整部《基本法》並無說明，但按照單一制國家的憲政慣例，地方無權決定或改變其政治體制的形式，以上權力只能歸由中央行使。不過，中央對於在涉及港人重大利益的問題，仍然恪守一個兩制、高度自治的承諾，在確定是否需要修改前，由行政長官先行向全國人大常委會提出報告，但後者是會根據香港的實際情況和循序漸進的原則作出確定。這部分釋法又指明，修改兩個附件的法案及其修正案，應由特區政府向立法會提出。

　綜觀上述在「確定」應否修改階段由行政長官先行提出報告，以及在法律程式階段由特區政府提出法案及其修正案，間接說明了修改啟動權其實是屬於行政長官及其所領導的特區政府。

不是「修改」或「加添」

　全國人大常委會對這部分的解釋，並不存在甚麼「修改」或「加添」成份，反而處處顯出其理據貫串於《基本法》全身，有肌理可找，有紋路可尋，可操作性十分強。《基本法》第二條有關特區可享有全國人大和全國人大常委會及中央人民政府授予其他權力的條文，確保了不在啟動《基本法》第一百五十九條機制下，可由特區啟動對兩個附件有關事項作出修改。修改法案及其修正案由政府而非由議員向立法會提出，符合了《基本法》第六十二條第五項的規定，以及無超出第七十四條有關立法會職權的規定。若一定要說加添了甚麼限制，那就是全國人大常委會在解釋這部分時，自我限制地不主動提出需否修改，而是由行政長官先行提交報告。另外，又自我限制地不指手劃腳教特區如何修改，而是只根據特區的實際情況和循序漸進的原則作出確定。全國人大常委會此舉同樣並非要討伐誰，而是嚴格根據《基本法》規定辦事，不得不這樣辦。