[2004-04-29] 全國人大常委會的指引合憲合法

梁美芬　城市大學法學院副教授

　全國人大常委會作出決定，通過了行政長官提交的政改報告，並提出了一些指引。這些指引包括07年行政長官不應由普選產生，08年立法會不應全面進行普選，並說明08年立法會的功能組別及普選議席比例維持不變。這些指引令到很多支持普選的人十分失望；泛民主派認為全國人大常委會的決定是違憲的，並堅持全國人大常委會這次決定沒有法律效力。亦有民主派的立法會議員建議在立法會動議譴責全國人大常委會。

全國人大常委會有權提出指引

　根據《中華人民共和國憲法》及《基本法》，全國人大常委會絕對有權就特首提交的政改報告提出指引。根據《基本法》第43條，香港特別行政區行政長官是香港特區的首長，代表香港特別行政區，他亦同時要對中央政府負責；從全國角度，特首屬國家官員，從香港角度，他是特區首長。根據國家的運作，一個省長或特區首長向中央提出工作報告，包括有關如何啟動政改的建議，特首是必須向國務院匯報並徵求上級的同意；國務院負責香港事務是港澳辦，因此特首在香港的具體施政問題是要向港澳辦匯報，及徵求港澳辦批准是理所當然的。國務院是行政機構，全國人大代表會是全國最高權力機構。憲政上其常務委員會有權對國務院的工作提出指引並對其有約束力。特首提出的政改報告並非法案，因此不屬於《基本法》第17條所說的全國人大常委會無權作出修改的範圍。而根據2004年4月6日的全國人大常委會就香港《基本法》的解釋，說明政改問題先由行政長官提出，並由全國人大常委會同意後方可啟動。這個解釋有法律效力，但只是針對了香港政改的啟動程序，並沒有說明行政長官在提出政改報告時與國務院及全國人大常委會之間的具體運作模式；因此，全國人大常委會如何對香港行政長官甚至國務院提出對香港問題的具體處理方案，包括在特首的政改建議上提出意見是屬於全國人大常委會憲政權力的範圍。而香港的行政長官則有責任向中央反映香港的實際情況，亦有責任向香港市民解釋中央的具體考慮；他必須扮演作為國家官員及香港首長的雙重角色。

民主派應檢討失敗原因

　希望普選的人對於全國人大常委會的決定感到失望是可以理解的。但是雙普選確實衹是向全國人大常委會提交的眾多政改建議中的其中一個。全國人大常委會無論作任何一個選擇，都會令其他方案的建議者失望。

　現在的問題是，當自己的方案落空時應該如何去面對將來；「大叫大喊」的表達方式衹會令人感到「反對一族」是極度不成熟及無理。

　在憲政問題上，一些支持民主派及普選的法律界人士一直與中央的看法南猿北轍，回復到中英談判的初級階段。很多當年經談判過並已達成共識的問題都拿出來「翻炒」一次。在一些《基本法》未有定論，未能落墨的範圍，泛民主派提出他們的理據時又往往只從單方面出發，只有兩制，沒有一國，並且一開始就把中央的角色完全摒出討論之外；又在中央強烈反對下仍高調參與美國國會干預中國內政的活動，凡此種種，相信是民主派必須檢討這次在爭取普選問題上完全失敗的原因。如果說是一場談判，泛民主派這次與中央的談判是完全失敗的；如果說是爭取普選的策略，這種策略亦是完全失敗的。

　在不了解中國的運作下，把兩制無限擴大，並隨便說全國人大常委會違憲、違法，相信是民主派這次與中央周旋全盤失敗的原因之一。筆者認為任何過激的行動除了使香港距離普選更遙遠之外，對爭取普選並沒有任何實質意義。