[2004-11-18] 解決財赤 欲速不達

■張炳良　城市大學公共及社會行政系教授

　本港財赤屬收支失衡的結構性問題，但由於維持現有收支模式仍可能至08／09年度達致收支平衡，故無須即時作大動作，否則欲速不達。長遠來說，產業轉型及提高創富能力，才是保證政府收入穩定增長的不二之途。

　財政司司長唐英年正諮詢各界有關明年度財政預算案的制訂問題，更提出多個開源方案，供社會討論——包括引進商品服務稅（即俗稱銷售稅）、環保稅等。

財赤非周期性而屬結構性

　有關評估政府財政及減赤前景的一個大前提，是財赤究竟屬於結構性還是周期性。儘管不少人批評政府開支過高，並已超出傳統的本地生產總值20％的界線，但過去數年財赤不斷擴大的主因是經濟衰退，造成政府稅收及其他收益急劇下降，而非成本上升。回歸首五年，公共開支上升23％，但政府總收入卻劇減38％。公務員費用佔經常性開支七成，高於其他國家的水平，並非健康現象；但此偏高水平存在已久，在1997年前經濟高速增長日子裡未見產生什麼問題，皆因政府收益不斷，且可累積大量儲備。

　假如人們相信，財赤只屬周期性，當經濟復甦，房地產市道重回上升軌道、政府透過賣地及與土地有關的稅收重拾巨額收入，自可扭轉收支失衡的情況，則或許我們不用過分擔心財赤，也犯不著去研究開徵不受市民歡迎的稅項。事實上，當目前經濟有點起色時，已有政黨議員要求政府減稅了。

　我沒有這般樂觀。以市民及企業收入的15－16％標準稅水平去支持本地生產總值20％的公共開支水平，加以香港標榜低稅體制、間接稅項不多，根本上就是一種收支失衡的結構。1997年前未見造成財政危機，只因土地巨額溢利填補了差距，並能帶來大量盈餘而已。除非我們意欲回歸一個由房地產作龍頭的經濟發展模式及高度依賴土地收益的財政體制，否則確有必要全面檢討現時的收支結構。

開支和收入政府改動空間不多

　可是，無論是開支或收入方面，特區政府可作大幅改動的空間著實不多。佔經常性開支七成的公務員薪酬，基於基本法第100條的規定，不能大減，由於95％以上的公務員乃永久聘用長俸制，也無法大幅裁員。因此糾纏於減薪瘦身，可能操作性意義有限，但這不等於改革沒有必要性。政府的確需要落實部門改組精簡，減少層級，並考慮引進機制及誘因，讓處於受基本法保障的舊制公務員，可在升職或續約（如屬合約公務員）時轉至與市場條件較相若的新制去。不過，有關改革，不能急於求成。

不能漠視銷售稅負面效果

　在開源方面，引進銷售稅固然可大大擴闊稅基，但卻不能漠視其負面效果，包括其累退性質及可能對零售及旅遊業造成的影響。若時機不適，銷售稅反會打擊消費，不利經濟增長。處理不好，銷售稅會間接導致衰退，被人歸究為破壞經濟的罪魁禍首，就像以前「八萬五」建屋指標被指拖垮樓市一樣。

　所以，需考慮條件成熟時才引入銷售稅，而此稅種需結合全面的稅制改革，包括降低直接稅率及引進累進稅階，以解決再分配公平的問題，並同時透過「轉移費用」（如綜援）的改善，以緩和銷售稅對低入息者的打擊。

弱勢政府無力推動財稅改革

　目前而言，就算維持現有收支模式，政府仍應有能力至2008年／09年度達致經濟性帳目的平衡，故無需即時作大動作，否則欲速不達。說到底，財稅屬政治問題，必須取得社會上政治共識才能順利進行，但以目前弱勢政府的領導及政治能量，恐怕無力推動。所以，研究歸研究，最終還需過民意的政治關。

當務之急拓展經濟平台

　長遠來說，產業轉型、提高就業率及創富能力，才是保證政府收入穩定增長和社會上不用過分依賴政府援助的不二之途。

　因此，政府當務之急，仍是如何善用與大珠三角經濟融合及「9＋2」的經濟拓展平台，與香港的國際型都會外向優勢相結合，優化人力和人才結構，去走創意工業、知識經濟及高質高增值服務行業的道路。（文匯論壇）