[2004-11-22] 預算案專題：開支與效益 政府應檢討

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本報記者　周紹基、葉傲冬

　出席本報「開源節流實現財政收支平衡」研討會的各界人士指出，財政出現赤字的關鍵在於政府三大公共開支包括教育、醫療及社會福利，共佔總開支的53%，而且在回歸後不斷膨脹，至財赤嚴重的今天，有關開支仍繼續擴張。立法會議員黃定光就質疑，有關的經費運用是否恰當、有否浪費，如果開支大花筒，不講效益，多增稅收只會造成更大的財政開支浪費。培僑中學校長羅慶琮更認為，教育投資過去七年大增，但是投資多不代表教育效益好。對投資缺乏配套的可操作措施，花錢而效果不佳，結果只落得「頭痛醫頭、腳痛醫腳」，實際問題並無解決，政府是時候訂立全盤計劃，重新正確分配資源。

　黃定光認為，應給予窮人最基本的安全網，綜援並不用再上調，「至於教育、醫療方面，我們要深思的是，究竟政府是否需要包攬私營市場的功能，提供最頂尖的設施和服務？」他回憶指：「當年我們一代人，不少是在天台小學讀書，今日有成就的大不乏人，現在是否需要每間中小學都為高標準校舍，有游泳池和柚木地板禮堂？醫療方面，連大富豪都入住公立醫院，因為公立醫院又平、又靚、又正，反而私人醫院就沒生意，政府的服務需要這般『盡善盡美』？」

　他直言，政府很多開支都是浪費，故他認為政府應採取守勢的預算案，不開新稅亦不增開支，雖然給人的感覺是「買時間」、「等運到」，但目前最重要的是節流，並且重新檢視政府各項開支是否用得其所，有無效益。

曾淵滄：不應劃一發綜援

　城大管理科學系副教授曾淵滄亦認為，現在有很急切的需要檢討綜援制度是否要更有效益，例如不應一刀切劃一發放綜援，好像一個四人低收入家庭，打工月入只有七千元，但領取綜援便有一萬零二百元，這如變相吸引低收入家庭申請綜援。「政府可以津貼形式向他們發放資助，例如這個家庭月入七千，便對他們補貼差額，達到原本可領取綜援的水平。這樣政府的綜援支出便會減少，而原本領取綜援的人亦可以抬起頭做人。」

黃國健：設最低工資工時

　工聯會理事長黃國健則指出，如果收入低便補貼差額，便等如政府向僱主津貼工資，老闆可以三千元請人，其餘由政府補貼。他主張以工代賑，鼓勵受助者能融入勞動市場、融入社會。「所以政府需要同時訂立最低工資，此方法才可行，以工聯會提議的最低工資5500元為例，即僱主起碼要付出5,500元，政府對貧困者補貼部分便大為減少。同樣，訂立最低工資，亦需設立最低工時，勞工才能獲得全面保障。」

　從事教育工作多年的羅慶琮稱，教育並不表示要大灑金錢才有成效，目前政府對教育的投資龐大，但回報卻不及預期理想，如果措施不恰當，即使大方向正確，亦徒然浪費資源，但實際的問題並無解決。

羅慶琮：教育投資大回報低

　他認為，在重新分配資源的問題上，政府應改變「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的思維，訂立可行的全盤計劃。「政府過去有很多的政策，大方向是對的，只是並無全盤考慮當中細節及配套措施，令原本是好的政策，被這些細節拖垮。」

　羅慶琮指出：「當年八萬五政策推出，大部分人都覺得可行，當時樓價高得與一般市民的購買力脫節，政府要壓低樓價本是無可厚非；但就敗在政府缺乏全盤的考慮，忽略了推出樓宇太多，低價賣公屋和居屋，干擾了市場，結果帶來連串負面後果，這政策最終令香港經濟雪上加霜，成為失敗的政策。」他希望，政府今次在開源節流等經濟問題上，不要再重蹈覆轍，要認真研究有關細節及影響，再訂立相應配套措施，才會令政策成功推行。

收支不平衡屬結構問題

　【本報訊】政府最近數年，每年都錄得數百億元巨大財赤，縱使絞盡腦汁都未能解決問題。城大公共及社會行政學系教授張炳良指出，政府收支不平衡是結構性問題，支出增長的速度快，但收入的下降速度更快，這是經濟衰退所造成的效應，可惜的是政府在開源及節流上都顯得一籌莫展。

張炳良：賣地增財赤減

　張炳良指出，香港一向奉行低稅制，稅收其實並不足夠政府的開支，在97年以前，政府一直依賴賣地收入來填補收支的差距。資料顯示，賣地平均每年可為政府帶來400億元的進帳，大概佔政府總收入的四分之一。

　「自從金融風暴及『八萬五政策』令樓價大跌，政府賣地收入在98年以後便幾乎消失掉，期間更暫停賣地，這便令政府的財赤一直保持400億元以上，顯示缺口正是缺少了賣地收入所致。」故此他相信，若經濟復甦持續，賣地收入便有望增加，便能自然解決財赤問題。

　同為城大的管理科學系副教授曾淵滄亦同意，認為現時政府的財赤傷口，其實正是「八萬五政策」帶來的傷口，他甚至認為現時的財赤問題，只是經濟循環上的問題。只要經濟復甦令稅款及賣地收入回復至正常水平，以及政府繼續出售資產，政府在08至09年達到收支平衡是絕對可能的。而今年的財赤更可能低於200億元，遠較政府預期的400多億少。

曾淵滄：不應長靠賣地

　不過，他與張炳良都同樣指出，香港長遠不應依賴賣地收入，「可以預期，賣地會隨著經濟復甦而繼續增加，但政府要減少對賣地的依賴，否則下一個經濟低潮來臨，香港的賣地收入便會隨即減少，財赤問題亦會再次浮現。」張炳良續說，要長久解決財赤問題，理論上要從開源及節流兩方面著手。「可是現時政府遇到政治弱勢的制約，根本無威望再去加稅，亦顧慮到推出新稅可能打擊正在復甦的經濟，所以加稅已不能列入考慮之列。」

　至於節流方面，亦「節無可節」，張炳良稱，目前佔政府開支七成的公務員人工，由於基本法及長俸制的制約，是減無可減，只能以「凍」代減，為求穩定，這是政治性的決定。而城大專業進修學院首席講師宋立功亦指出，香港的人口正逐漸老化，社會福利也無減低的空間，令政府的節流問題成為解不開的死結。

宋立功：民意令削支難

　「香港社會愈趨民主，更多民意代表進入議會，令政府不單不能削減福利開支，掉轉頭還要被迫增加。」宋立功舉出政府的三大公共開支，分別為教育（佔23%）、醫療（佔15%）及社會福利（15%），自回歸之後每年都大幅增加，很大的原因是基於社會壓力。「另外，香港人口逐漸老化，醫療開支及社會福利也無縮減空間，教育方面政府亦不會減少撥款，所以我對政府可以在08至09年度達收支平衡，抱懷疑態度。」

黃定光：福利開支連年升

　立法會議員黃定光更指出：「香港貧富懸殊是怎樣造成的？香港與西方工業社會不同，香港每日都有一批內地新移民來港，該批新移民大都是低技術、低文化人士，在知識經濟年代，他們越來越窮，收入越來越低。這是香港獨有的環境，所以香港的福利開支才會連年上升。」

　所以張炳良認為，既然開源及節流所能做的工夫有限，倒不如集中精神搞好經濟。他表示：「香港目前的優勢，正是『面向世界』，擁有國際視野，香港應憑此優勢與大珠三角融合，發展知識型經濟、高新科技及創意工業，推動產業盡快成功轉型，令GDP擴大，政府便會有更多的稅收，財赤便有望治癒。長遠來說，香港的優勢在於連接國際，扮演內地城市不可能扮演的角色，只要面向國際的服務業競爭力提升，經濟體積就可以擴大。」

公務員可「升職減薪」

　【本報訊】近年，政府面對嚴重的財政赤字，如何控制開支及節流已成為熱門的話題。在本報舉行的「開源節流實現財政收支平衡」的研討會上，多名學者均主張效法西方國家部分公務員自願改制、「升職減薪」的辦法，以控制公務員工資的總額。中文大學已經實現了副教授升為教授減薪的方式，開支大大下降，改制成功，這個模式也可以在公務員當中舉行。

　學者認為，由於公共開支的「開源節流」幅度有限，削減公務員薪金支出總額可能成為中期滅赤的一個方向。對於政府提出現職公務員「以凍代減」，一般認為是向公務員讓步的權宜之計，不過，公務員制度的改革基本上是「勢在必行」，現在只是形式問題。

宋立功：公務員制須改革

　城大專業進修學院首席講師宋立功表示，由於佔公共開支超過50%的教育、醫療及社福沒有削減的空間，只有改革公務員制度才能減少政府的開支。但他強調，節流不但是人事編制壓縮，日常開支亦要有所減省。不過，宋立功認為，99年政府已開始控制公務員開支來削減公共開支，但期望不可太高，而事實上，節流、開源亦無大的成效。

曾淵滄：可效法中大改制

　城大管理碩士課程主任曾淵滄承認，現在政府要削減公共開支是「難上加難」，而事件已發展成一個政治問題；然而，他指出公務員的薪金同樣不能削減，即使公務員福利亦「無得減」，因為減福利等同減他們的薪津。

　席間，曾淵滄更坦言，「政府並非特首的政府、高官的政府，所謂政府是公務員的政府，沒有公務員，什麼政策亦不能落實，所以公務員不能減薪，只可『改革』。」

　曾淵滄所指的改革，正是目前政府公務員改革的方向，亦即「舊的凍(薪)，新的改變」。他以中大為例，說明有人會願意「升職但減薪」，因為在升職後，再升職薪酬仍有上調的空間。他希望當局也可以像中大的教職員那樣，將現行編制的公務員，在升職時轉用新的薪酬制度，以達至「節流」的目的。不願改制的，只能保留原來職位。

黃國健：應精簡高級職位

　在改革公務員制度這個議題上，工聯會亦一直表示關注，理事長黃國健認為現在公務員制度過於繁複，層級太多，但在改革的時候，卻需要非常小心，並盡量遵守公務員制度的守則。他認為，目前高層公務員的工資很高，低層的公務員工資很低。但是高層增加位置之勢似乎壓抑不住，其實，控制一個高級職位就不必裁減十個低級公務員，因此，節省公務員工資開支，方向是精簡高級職位，一可以提高效率，二可以減少層級太多所造成的官僚主義，三可以把開支壓縮。

　事實上，政府曾建議明年初進行公務員薪酬水平調查，將公務員與私人機構相類職位的薪酬比較。若發現公務員薪酬高於市場水平，新入職公務員將收取與市場相若的薪酬，而現職公務員則一律以凍薪代替減薪，直至與市場相若為止。

小政府政策討論不足

　【本報訊】自港英年代，本港政府一直都採用「小政府，大市場」的治港方針，強調以市場運作作主導，而這個方向在今天仍然適用。不過，特區政府的管治長期受到挑戰，各項施政皆受到巨大的壓力，有人更坦言社會對於「小政府政策」的討論根本不足。城大專業進修學院首席講師宋立功則指出，香港在回歸後出現政治、經濟、民生3大轉變，但市民至今卻似乎仍然未能適應。

小政府定義無清晰界定

　宋立功表示，所謂的「小政府」政策是香港今天面對的一個結構性問題，雖然政府經常將小政府「掛在口邊」，但一直都沒有清晰的界定。他認為政府由此至終都沒有說小政府的定義是政府「社會可以提供的服務政府就不做」，而市民卻對政府有一定的期望想依靠政府，在社會未有共識而遇上問題時，政府就滿足市民這種依賴政府的訴求。宋立功批評，這樣一方面破壞小政府的角色，而亦會加重政府的開支，若情況未能有所調整，問題將會愈來愈嚴重。

面對巨變缺乏配套措施

　宋立功續稱，自回歸後，本港先後出現政治、經濟及民生的巨變，但市民既不能適應新的轉變，隨著民主浪潮的發展，市民、議員對政府的要求愈高，索取的利益愈多，政府處於弱勢，財政開支將越來越大。而政府面對政治的轉變，對於公務員的政治適應能力培訓，亦缺乏配套的措施，遇到議員的壓力，手足無措，弄得筋疲力竭，沒有多大精力用於正常業務，最終導致今天困局的出現。他舉例說，若政府在政治人才培訓的工作上有所改善，部分問題應該能夠解決。

不要雄才大略施政報告

　城大管理碩士課程主任曾淵滄則表示，小政府也有策略，不要雄才大略的施政報告，特區政府可像當年港英麥理浩年代一般化解矛盾，當時香港民生艱困，貪污嚴重，財政緊張，英國管治遇到困難，受到市民批評，麥理浩一邊建七層大廈給窮人，一邊推行地皮緊縮供應的高地價政策；一邊設廉署反貪，一邊招募新警員；一邊吸收內地偷渡的廉價勞工，一邊發展製造業拓展出口，部分政策都先落實，後公佈，「唔聲唔聲」地做，化解或避開了各種來自公務員內部和社會上的反對，他相信今後參考這種政策效果會更好。今天在財政赤字巨大的時刻，在免費午餐議員大行其道的時候，如果施政報告強調「想市民所想，急市民所急」，政客打蛇隨棍上，要求更多福利，更多城市設施，便會造成更大的財政赤字。小政府變成了大政府。