[2004-12-08] 人大釋法並非「三關變五關」

■馮華健　香港法律論壇發起人　資深大律師

　對於全國人大常委會4月6日的解釋，有人說是令到香港政制發展由過去的”三關”增加到”五關”。不過，全面研究有關解釋和基本法附件一和附件二，就可以看到這是一種誤解。

修改須經過的法律程式

　基本法附件一和附件二規定，修改行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法和法案、議案的表決程式，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准或備案。這是指在修改時必須經過的法律程式，即所謂的「三關」。

　但是，基本法附件一和附件二沒有明確「如需修改」應由誰確定的問題。因此，人大釋法規定，是否需要修改，應由行政長官向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會依照基本法有關規定，根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則確定。

釋法沒有增加法律程式

　從法理上分析，人大釋法規定的「行政長官提出報告」和「全國人大常委會予以確定」這兩個環節，是指「是否需要修改」由誰確定的必經程式，與修改時所必經的程式不同。釋法並沒有增加基本法兩個附件規定的修改兩個產生辦法的法律程式，只是進一步明確了兩個附件的有關規定所沒有明確的「是否需要修改由誰確定」的程式。因此，「三關」變「五關」的理解是不對的。

　為什麼要由行政長官先向人大提出是否要修改兩個選舉辦法的報告？這是由基本法規定的行政長官在特區的法律地位決定的。

為何要由特首提出報告

　行政長官是特區的首長，代表香港特區，對中央和特區負責。行政長官和立法會兩個產生辦法是香港政治體制的重要內容，由行政長官作為香港特區的首長，向人大提出修改兩個產生辦法的報告，是符合基本法規定的。其次，基本法也有行政長官直接報全國人大常委會的規定。例如，特區立法會通過的法律，由行政長官簽署後報全國人大常委會備案；終審法院法官和高等法院首席法官的任免，也由行政長官報全國人大常委會備案。因此，由行政長官向全國人大常委會提出是否修改兩個產生辦法的報告，這是符合了基本法的有關規定。

體現行政主導原則

　有立法會議員認為，香港政制發展的方案可以由立法會議員主動提交立法會，但人大釋法規定，修改行政長官產生辦法和立法會產生辦法及立法會法案、議案表決程式的法案及其修正案，應由特區政府向立法會提出。這是體現了行政主導的原則。基本法74條明確規定：「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程式提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。」從這條規定看，香港特區本地立法中，立法會議員無權提出涉及有關政治體制方面的法案。

修改的最終決定權在中央

　對兩個產生辦法的修改，不但涉及政治體制問題，而且涉及中央與特區的關係，修改的最終決定權在中央。代表特區向中央負責的是行政長官，行政長官作為特區的首長，經行政長官同意的修改方案，當然只能由政府在提出。解釋中同時規定有關法案的修正案也只能由政府提出，即議員個人也不能提出法案的修正案。這是因為，如果允許議員個人或者聯名提出有關法案的修正案，一旦通過，實際上就是以修正案替代了原來的議案。當然，基本法也保障了立法會議員可以充分表達意見，並有對該法案和修正案的表決權。

　(解讀人大釋法與決定系列之二。明天刊登系列之三《人大立法解釋高於特區法院的司法解釋》，由香港法律論壇發起人、大律師廖長江撰寫。) （文匯論壇）