|
——「一國」與「兩制」的關係及「高度自治」的法律依據
■王振民 清華大學法學教授
本文向讀者介紹如何正確理解「一國兩制」的含義，「一國」與「兩制」的關係以及「高度自治」的法律依據及其法律界限。本文作者王振民教授是清華大學法學院副院長、國務院發展研究中心港澳研究所高級研究員，本文是他應香港基本法推介聯席會議邀請作為主講嘉賓，在「國情與基本法研習班」上的演講。香港基本法推介聯席會議和王振民教授委託本報獨家發表。
「一國」與「兩制」的關係
「一國兩制」是一個偉大的創舉，有豐富的科學內涵。「一國」和「兩制」是一個有機的統一體，二者不可偏廢，共同構成「一國兩制」完整的科學思想。
一、「一國兩制」國策的形成
新中國成立後，中國政府對香港問題的原則立場是：第一，香港自古以來就是中國的領土；中國不承認帝國主義列強強加於中國頭上的一切不平等條約，包括三個不平等條約；中國政府將在條件成熟的時候，通過與英國政府進行和平談判解決香港問題。第二，可以有條件地維持香港的現狀，基本政策是長期打算，充分利用。
1970年代後期，英國主動提出香港九七的問題。中國經過認真研究和反復論證，終於下決心於1997年收回香港，並決定運用「一國兩制」的基本方針解決香港問題。
1984年12月19日鄧小平會見英國首相戴卓爾夫人時指出，我們面臨用什麼方式解決香港問題和台灣問題。只能有兩種方式，一種是和平方式，一種是非和平方式。採用和平方式解決港台問題，就只能採用「一國兩制」，而不是用社會主義來統一。他還指出，「一個國家，兩種制度」不是今天形成的，而是幾年前，主要是在中國共產黨十一屆三中全會以後形成的。這個構想是從中國解決香港和台灣問題出發的。根據香港和台灣的歷史和國際情況，不保證香港繼續實行資本主義，香港的繁榮和穩定就不能保持下去，也就不能和平解決祖國統一問題。
可見，「和平統一」是實施「一國兩制」的前提。如果國家統一不是通過和平談判實現的，而是通過戰爭實現的，也就根本不可能允許不同制度的存在，只能是「一國一制」。在歷史上，中國歷來通過軍事手段解決國家統一問題，在新中國成立後相當長一段時間內，中國政府也都把「解放台灣」作為國家統一方案的第一選擇。「和平統一、一國兩制」是對中國傳統政治文化的揚棄。它肯定了追求國家統一的價值，但在如何實現國家統一上則主張採用更加靈活的方式方法，主張通過和平談判作為第一選擇，武力統一則是不得已時採用的替代手段；而且還主張「不是我吃掉你，也不是你吃掉我」，允許不同制度和平共處，這在中國政治史上具有劃時代的意義。
二、「一國兩制」的科學內涵
（一）「一國兩制」的含義
「一國」就是「中華人民共和國」，在國際和國內代表全中國人民的只能是中華人民共和國，她是中國唯一合法政府。「一國」就是要在這個旗幟下實現國家的統一。
「兩制」的含義是，在統一的中國之內，一些特別的地區可以實行「特殊的政策和制度」，允許社會主義與資本主義兩種不同社會制度同時存在，而且允許不同模式、不同特色的資本主義共存。
（二）「一國」和「兩制」的關係
「一國兩制」有兩個方面，即「一國」和「兩制」。通過「一國兩制」的實施，我們既要達到「一國」的目的，又要達到「兩制」的目的，因此「一國」和「兩制」是「一國兩制」思想不可缺少的兩個有機組成部分。
1.「一國」是「兩制」的前提和基礎
首先要有「一國」，把維護國家的統一、維護國家領土及主權的完整放在首位，這是「一國」的基本要求。「一國」是「兩制」的前提和基礎，所有關於「兩制」的安排都是建立在我們是一個國家的基礎之上。失去「一國」這個大前提，「兩制」就無從談起，所謂皮之不存，毛將焉附？沒有「一國」的保障，「兩制」將成為不可能。如果只要「兩制」，不要「一國」，那就是「兩國」了，這十分危險，「一國兩制」將不復存在。因此，首先要有「一國」。
2.「一國」和「兩制」不可偏廢
在堅持「一國」的同時，我們也必須堅持「兩制」，尊重歷史與現實。只要「一國」，不要「兩制」，事事按照內地的做法去做，那就是「一國一制」了，同樣違背「一國兩制」的精神。通過「一國兩制」的實施，「一國」和「兩制」都應該得到實現和滿足，「一國」和「兩制」不可偏廢。
3.「一國」和「兩制」並非對立
這裡似乎在強調「一國」和「兩制」是兩種不同的理念，人們很容易把二者對立起來，認為有「一國」，就很難做到「兩制」；同樣，要「兩制」，似乎就很難做到「一國」，二者水火不容。中外歷史上要麼是「一國一制」，要麼是「兩國兩制」，「一國兩制」確實是一個史無前例的偉大創舉，處理好「一國」和「兩制」的關係不容易，人們自然很容易把二者對立起來。但是，我認為，「一國」和「兩制」是一個統一的有機體，二者是辯證統一的關係，要把「一國」和「兩制」作為一個有機的整體來看待，不應該把二者截然對立起來，不應孤立地看「一國」和「兩制」，二者應該很好地融合為一個整體，在堅持、保障「一國」的前提下，讓兩種制度在統一的祖國內和平共處。這就要求我們處理好兩種不同制度之間的關係。
4.兩種制度應該「和而不同」
社會主義和資本主義是近代人類創造的兩種主要的社會制度。資本主義給人類帶來了高度的物質文明和法治文明，帶來了社會的巨大進步，我們應該予以承認。當然我們也必須認識到資本主義給人類帶來的各種問題。社會主義正是建立在對資本主義制度批判的基礎之上，它試圖解決資本主義帶來的各種問題，它的產生也是人類的必然，具有很大的優越性。在「一國」的旗幟下，「兩制」之間不是對立的，需要融洽相處，互相借鑒，共同提高，不應把二者對立起來。如何處理這兩種制度之間的關係，先哲孔子「君子和而不同，小人同而不和」的哲學對我們很有啟發。（《論語．子路篇第十三》）我們把孔子的教導翻譯成英文更能體會其深刻的內涵：「Gentlemen get along with each other without compromising their values and principles, while petty persons compromise everything for short-term and practical interests without getting along with each other.」我們要牢記先哲的教導，既要看到兩種制度的不同，又要看到二者有統一的一面，有互相取長補短的需要。
從政治學、憲法學角度來看，「一國兩制」極大豐富了有關國家、國家統一的理論，發展了國家學說。在中國政治發展史上，它以致力和平統一代替傳統的武力統一，以「一國兩制」乃至「多制」代替傳統的「一國一制」，以政治寬容代替政治不寬容，以開放代替封閉，從而開創了一代政治新風，樹立了新的政治典範，「一國兩制」的提出與實施具有深遠的歷史意義和國際意義。
三、「一國兩制」為我們提供了新的機遇
我們不僅要遵守「一國兩制」，嚴格按照「一國兩制」去做，而且要研究、挖掘「一國兩制」的價值，最充分地利用「一國兩制」給我們帶來的各種便利和好處。
對於香港特區來說，「一國」帶給680萬同胞的不僅是責任和義務，而應該是榮耀，是更多的權利和自由，更是新的機會和機遇。「一國」不是負擔，而是香港的新優勢，是香港新的增長點，我們應該最充分地利用「一國」帶來的各種好處，正面認識「一國」。這樣不僅能夠增強香港同胞的國家認同以及成為中國公民的榮譽感，而且可以帶來實惠。「一國」二字大有文章可做。
同樣，「兩制」也是一門大學問。「一國兩制」下之「兩制」，其首要功能固然是防止把內地的社會主義制度推行到港澳台去，並避免把港澳台的資本主義推行到內地，所謂井水不犯河水，河水也不犯井水。一個國家通常只有一種制度，而我們兩種制度都有。但是，「一國兩制」並不禁止兩種不同制度互相學習、借鑒對方好的做法，甚至鼓勵「兩制」之間互相學習，互相取長補短，這也是之所以要保持「兩制」的重要目的之一，是「兩制」的價值之所在，是我們的優勢。
總之，實行「一國兩制」無論對於特區或者整個國家，帶來的都是新的優勢、新的機遇，我們要抓住。
《基本法》是「一國兩制」、「港人治港」和「高度自治」的法律化
《基本法》立法的指導思想就是「一國兩制」以及基於「一國兩制」而形成的「港人治港」和「高度自治」。因此，《基本法》是「一國兩制」、「港人治港」和「高度自治」的法律化，是特別行政區實行高度自治的法律依據。
一、《基本法》是「一國兩制」的法律化
《基本法》全面體現了「一國兩制」的精神，既是「一國」的法律化，也是「兩制」的法律化。通過《基本法》的制定和實施，要達到兩個目的，第一把「一國」法律化、制度化，對香港與祖國內地實現統一的政治事實加以法律上的認可和保障。《基本法》必須規定維護「一國」的內容，確保國家的統一。《基本法》就是「一國之法」、「統一之法」。
第二，通過《基本法》的制定和實施，不僅要落實「一國」，也要落實「兩制」，使「兩制」法律化、制度化，確保在一國之內，兩個地方可以實行兩種不同的制度。根據《基本法》，香港得以保持原有的資本主義制度不變；而根據憲法和《基本法》，內地得以實行社會主義制度。因此，《基本法》可謂維持「兩制」之法。
《基本法》全面體現了「一國兩制」的方針，它既落實了「一國」，又落實了「兩制」，「一國」和「兩制」在《基本法》中都有充分的體現。
二、《基本法》也是「港人治港」和「高度自治」的法律化
1997年7月以後，英國人走了，不再管香港的事了，中國中央政府又不來管香港的地方事務，香港地方的事情由誰來管呢？答案只有一個，即由香港人自己來管，實行「港人治港」。從「英人治港」到「港人治港」，這是香港民主發展的里程碑。
既然下決心讓港人來治港，那就要充分放權，充分信任香港的中國同胞，相信他們的智慧和能力，這就需要「高度自治」。當然，「高度自治」不是獨立，不是完全脫離中央，中央還是要負責外交、國防等與國家主權有關的事項。
「高度自治」是建立在高度信任基礎上的。所謂疑人不用，用人不疑。中央充分信任港人，根據《基本法》應該由特區行使的權力，就要不折不扣地讓特區行使。特區也要向中央顯示自己是充分可信的，是有能力的。因為「港人治港」、「高度自治」建立在高度信任基礎上，如果沒有這種高度信任，「高度自治」就成問題了。
因此，《基本法》也是「港人治港」和「高度自治」的法律化，是「港人治港」之法，也是實現「高度自治」之法，為特別行政區實行高度自治提供了法律依據。
高度自治的法律依據和界限
中國決定恢復行使對香港主權後，根據「一國兩制」的方針政策制定了特別行政區基本法。《基本法》作為特別行政區的憲制性法律，是特區的「小憲法」。它的一個重要任務就是規定中央與特別行政區的關係，對中央和特區各自享有的權力和要履行的責任作出劃分。
在中央與特別行政區職權劃分方面，《基本法》一方面授權特區高度自治，為特別行政區實行高度自治提供法律依據，另一方面也為高度自治設定了法律上的界限，《基本法》既是授權法，也是限權法。在中英就香港問題談判和制定《基本法》的時候，「高度自治」是一個政治概念，有很大的討論空間。但是，《基本法》一旦制定出來，「高度自治」就已經法律化，成為一個嚴格的法律術語，一件事情是否屬於「高度自治」就不能想當然，而必須查看《基本法》是如何規定的。特區的高度自治既由《基本法》來保障，也由《基本法》來限制。高度自治不是絕對自治，無限自治，而必須有《基本法》上的依據。
一、高度自治的法律依據和法定範圍
《基本法》在第2條規定：「中華人民共和國全國人民代表大會授權特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」《基本法》第13條第3款還規定：「中央人民政府授權特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務。」這些就是特別行政區實行高度自治的法律依據和內容。(王叔文：《香港特別行政區基本法導論》，110頁，北京，中共中央黨校出版社，1990。)
在行政管理權方面，《基本法》第五、六兩章詳細規定了特別行政區享有的行政管理權。這包括：經濟方面有財政、金融、貿易和工商業、土地、航運、民用航空，另外還有教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務等。這些都是具體的行政行為。在抽象行政行為方面，特別行政區政府也享有廣泛的權力，例如特區行政長官有權決定特區政府的政策和發佈行政命令。根據憲法的規定，國務院統一領導全國的行政工作，領導各部委和各地方人民政府，內地地方政府的行政管理權多是執行性的。儘管特區也直轄於國務院，特首要對國務院負責，但是國務院並不直接領導特區的行政工作，特區政府自行處理上述這些行政事務。
在立法權方面，特別行政區享有的立法權雖然在性質上也屬於中國地方立法的一種，但是和中國內地一般地方立法不同。根據「一國兩制」的原則，香港特別行政區的立法權是創新性的，而不僅僅是執行性的。中國內地一般地方立法包括民族自治地方的立法，大多是執行國家法律性質的。另外，一般地方立法以國家的憲法、內地的法律、行政法規為依據，而特別行政區的立法則以特別行政區《基本法》為依據，不得違反《基本法》。特別行政區立法權的範圍也遠遠超過一般地方立法，只要是特別行政區自治範圍內的各種事項，不涉及國防、外交或與中央關係的，特別行政區立法機關都有權實施立法管制。
在司法方面，根據「一國兩制」的方針，司法權屬於特別行政區自治權的重要內容。《基本法》賦予特別行政區享有獨立的司法權和終審權。這裡「獨立」的涵義不僅是指特區司法機關獨立於特區內的其他機關、團體和個人，而且也獨立於內地，即特別行政區成立後，中央不干預特別行政區的司法，特別行政區法院除繼續保持本地原有法律制度和原來對法院審判權所作的限制外，對特別行政區所有的案件均有管轄權。
另外，特別行政區還享有一定的對外事務處理權，例如自主開展對外經濟文化交流，單獨簽發護照和旅行證件的權力。
從立法內容來看，《基本法》所賦予的高度自治權在不少方面超出了任何一個國家的地方政府所能夠享有的自治權力，包括聯邦制下各邦的權力，中央已將實行高度自治所必需的所有重要權力都已經通過基本法明確授予了特別行政區，「很難想像還有哪一項權力為實行高度自治所必需(而)尚未授予香港特別行政區」。（參見王叔文：《香港特別行政區基本法導論》，117頁，北京，中共中央黨校出版社，1990。）
這還不夠，《基本法》在詳細列舉了特別行政區所享有的各項高度自治權後，緊接著第20條還規定：特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。這就是說特別行政區的自治權今後還有可能擴大，中央可以根據需要將更多的權力授予特別行政區行使。這充分表現了中央對特別行政區實施高度自治的誠意。
可見《基本法》是授權法，是授予特區高度自治權的法律，為特別行政區實行高度自治提供了法律依據。聯邦制下的憲法和憲制性法律一般是分權法，即必須清楚界定國家機關之間職權的劃分，尤其必須在國家整體與組成部分之間進行權力的劃分。《基本法》在劃分中央職權和特別行政區職權、在劃分特區不同機構之間職權方面，與一般的憲法和憲法性法律是一樣的。但是其最大不同是，《基本法》是授權法，即中央單方面授予特區各種權力的法律。聯邦制下同樣的法律往往是聯邦和州雙方討價還價而達成的分權協定。
正是因為《基本法》是授權法，因此同時又是限權法，即特別行政區所享有的高度自治權以《基本法》明確授予的為限，《基本法》沒有明確授予特別行政區享有的權力，特別行政區就沒有這些權力。特區實行的是「高度自治」，是有法律界限的，不是無限自治，絕對自治。「高度自治」必須有明確的法律依據。這裡的「法律依據」就是《基本法》的依據，我們必須要在《基本法》中能夠找到明文的規定，才能說什麼事情屬於高度自治。特別行政區是一個具有有限權力和有限責任的「有限公司」（Special Administrative Region Limited），而非無限權力（權利）「公司」。
《基本法》對特區高度自治設定範圍和界限，是合情合理的，也是必須的。從中外對比來看，沒有一個單一制國家允許沒有限度的地方自治，任何地方自治都是有一定限度的。而且自治的程度越高，法律的界限就顯得越重要。《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》對此都是認可的。《基本法》對特區高度自治設定範圍和界限，不僅是對特區高度自治的限制，而且也是對特區高度自治的法律保障，只要是明文列舉出來由特區實行高度自治的事項，中央就決不會干預，一定要保證特區依法享有《基本法》明文列舉的高度自治權。從回歸後的實踐來看，中央政府言行一致，嚴格依法治港，依法治澳，保障特區依法高度自治。
二、哪些權力超出了高度自治的法律界限
上文探討了高度自治的法律依據、界限和範圍，哪些權力不屬於特區高度自治的範圍呢？這也要看《基本法》的明確規定。
《基本法》不僅明確規定了特區高度自治權的依據、內容和界限，而且也規定了不屬於特區高度自治、應該由中央行使的權力，中央能夠在特區幹什麼事情也必須有明確的法律依據，也就是《基本法》的依據。根據「一國兩制」的方針，中央依法行使的職權主要有兩個方面，一是根據事項本身的性質特點，在任何一個國家都必須由全國政府（中央政府）行使的職權，這包括基本法的制定、解釋、修改權、國防權、外交權、緊急狀態權、特區的創制權及其政府的組織權、主要行政官員的任命權。
二是根據一國全國政府(中央政府)和區域政府本身的職能來劃分職權，屬於全國政府職能範圍內的事項，例如維護國家主權、捍衛領土完整，由全國政府負責較好，比較科學合理，這些事項當然就由中央政府負責。有些事項例如社會治安的維持等由特區政府負責較為科學合理，就歸特別行政區政府管轄。基本法起草委員會在「劃分」中央與特別行政區職權時，決非有意偏袒中央政府或者特別行政區政府，人為把某些應該由一方行使的權力卻「劃歸」另一方行使，而是根據維護國家統一和保持特別行政區繁榮的需要，科學合理地界定許可權，應該歸中央行使的權力就歸中央，應該歸特區行使的權力就歸特區。(明日待續)（文匯論壇）
|
