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■梁美芬 香港基本法教育協會會長、城市大學法學院副院長
根據《基本法》第一百五十八條，全國人民代表大會常務委員會享有對香港《基本法》的解釋權。全國人大常委會作為全國最高權力和立法機構，其對憲法及法律的解釋權屬立法解釋權。這是中國法律制度的特色，與中國法不同，普通法的傳統並沒有立法解釋權，一切對法律的解釋必須由法院進行；因此，普通法傳統的國家只有司法解釋權，沒有立法解釋權。
香港是個獨特情況，根據「一國兩制」和《基本法》的規定，全國人大常委會享有對《基本法》的解釋權，反映《基本法》屬全國性法律的一種，但因為「一國兩制」的原因，香港作為特別行政區，有必要保存原有的普通法傳統，故《基本法》把在《基本法》中屬自治範圍的部分授權香港法院享有解釋權，這種立法解釋與司法解釋的互為關係是首創的，如何界定「特區自治範圍」，成為解釋權行使的焦點，政治上及法理上，全國人大常委會與香港法院是「授權」關係，全國人大常委會的立法解釋權威性比香港司法解釋為高。這點體現在《基本法》第一百五十八條第三段，即香港終審法院在判案必須遵守全國人大常委會新的解釋；不過第一百五十八條第三段亦保障了香港法院的終審權。即任何案件一經終審判決，縱使以後有新的全國人大常委會解釋，亦不會影響終審法院原來的判決。現在的問題是，全國人大常委會享有這種立法解釋，應否在每次特區政府面對重大疑難時使用？根據國內的經驗，全國人大常委會在一九四九年之後行使過這立法解釋權十次，前六次基本上在文化大革命期間行使，後四次全部是為港澳問題進行解釋，三次是關於香港《基本法》。
即是說，自文革以來，全國人大常委會從來沒有以立法解釋去推翻中國最高人民法院的司法解釋，並不是它不能解釋，而是它認為沒有必要進行解釋。
立法解釋與司法解釋
與香港的情況不同，中國的最高人民法院與全國人大常委會同屬一種體系、法制，全國人大常委會除了是政治最高權力機關以外，亦是最高立法機構。其思維模式亦是遵從中國的立法傳統。
至於最高人民法院，其大法官接受的是同一種體系的教育與訓練，除非出現很大的政治分歧；不然，很少機會全國人大常委會看法出現多重分歧的現象，因此，在法制趨向健全的年代，全國人大常委會實沒有必要行使立法解釋權，全國人大常委會保留解釋權的權力是其保有最高權力的顯示。它不一定要行使。
事實上，在過去二十年，全國人大常委會很尊重最高人民法院的司法解釋，而具體審判當中遇到有必要解釋法律時，最高人民法院便會行使其司法解釋，除了成文的法律、法規以外，這些司法解釋是重要的法律淵源。從這個角度看，在國內法院解釋法律的權力是相當大的，並且起著主要的現實意義，舉例說，司法解釋的數量逾四千多次，而立法解釋只有十次，是以證明中國對於行使立法解釋權是非常小心及謹慎的。那麼，為何港澳回歸前後，竟佔了十次全國人大常委會釋法中的四次，而香港則獨佔三次呢？
人大釋法並非全是爭議性
全國人大常委會行使過三次解釋權，但很多人卻只知道就居留權問題及行政長官、立法會的普選問題進行解釋，前者在一九九九年六月二十六日，後者在二○○四年四月六日，相隔約五年。
在這兩次全國人大釋法事件中，香港出現在連串風波之中，前者引致法律界發起到終審法院前作無聲抗議，後者則是在五十萬人上街之後九個月作出的。在各種反對聲音下，很多香港普通人都把全國人大的解釋機制等同政治干預十次，認為干預了「一國兩制」，因此，表示反對。
其實，全國人大的釋法機制並不一定是不受歡迎的。就全國人大常委會第一次就香港《基本法》及澳門《基本法》進行解釋時，則港澳地區一片掌聲支持。當時，大家都沒有注意這是全國人大常委會的釋法權，因為首兩次就港澳地區的釋法是關係港澳人士移居海外後回歸港澳的永久居留權問題。當時的政策是十分寬鬆，甚受港澳市民支持。原因是，根據香港及澳門的《基本法》，中國國籍法是必須適用香港及澳門特別行政區。而中國國籍法是不容許雙重國籍，那末，在正常情況下一些使用回鄉證的港澳地區人士，在移民海外後，便會自動失去回鄉證，在中國內地及港澳地區完全被視為外國人，有很多不便。有見及此，首兩次全國人大常委會就港澳地區的釋法是以寬鬆的角度，容許港澳人士在移民海外後，只要在入境時不宣稱自己有外國國籍，便可繼續以其中國籍的身份生活，並可繼續使用回鄉證。
因此，全國人大常委會釋法本身的機制並不一定是與香港高度自治對抗的；而中央對行使全國人大常委會釋法權亦是非常小心，必會慎而為之。 (本欄每周五刊出)（文匯論壇）
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