[2005-02-23] 機場私營不符合基本法

■宋小莊博士　法學專家

　機場私營與領匯上市不同，機場私營化涉及《基本法》有關規定，涉及中央管理事務以及中央和香港特區關係。有關領空權、著陸權和航權等問題不是純屬高度自治範圍內的事務，若要改變，須向中央諮詢，最後決定權在中央。

　2004年11月香港特區政府經濟發展及勞工局公布《機場管理局部分私營化諮詢文件》，有學者認為有違基本法。在領匯基金上市觸礁後，政府和立法會在處理機管局私有化問題上較為謹慎，政府已決定將三個月的諮詢期延長至今年5月底，徵詢公眾意見。

機場私營與領匯上市不同

　機管局私營與領匯上市各有異同。其相同之處是：（一）兩者皆因政府自己信心能力不足，利潤欠佳，而希望通過公產私有、私營「改善」經營管理。（二）政府因為難以擴大稅基、又不敢向富者調高稅率，只好變賣公產緩解財赤。（三）其上市步驟大致相同，先設公司轉移資產，然後上市集資，使政府持股比例下降。

　但兩者也有不同之處：（一）領匯可以立法上市，也可以不立法上市；但機場私營要廢除《機管局條例》，不能不立法上市。（二）領匯上市基本涉及《房委會條例》，機場私營是必然涉及《基本法》。（三）領匯上市原則上屬於自治範圍的事務，但機場私營，卻不能不涉及到中央管理以及中央和香港特區關係的事務。

機場私營化應先諮詢中央

　筆者覺得奇怪的是，政府既向公眾諮詢，為何不向中央諮詢。1991年9月3日中英兩國政府簽署了《關於香港新機場建設及有關問題的諒解備忘錄》，臨機局及後來的機管局是中英外交談判的產物。在香港回歸後，則必然涉及中央管理及中央和香港特區關係，例如領空權、著陸權和航權等問題就不是純屬高度自治範圍內的事務。或許政府覺得先徵詢公眾意見，然後才請中央定奪，亦未可知。

基本法對機場管理已有規定

　《基本法》第五章第四節有8條條文規定「民用航空」，其中有3條條文涉及機場管理。第128條規定，「香港特區政府應提供條例和採取措施，以保持香港的國際和區域航空中心的地位。」當初設機管局興建機場加以管理，其目的就是由政府全資擁有的機管局負責保持兩個航空中心的地位。如機管局私營，單靠政府提供條件和採取措施，能實現《基本法》的要求嗎？一家私營公司能代替政府承擔這個責任嗎？

　《基本法》第129（1）條規定，「香港特區繼續實行原在香港實行的民用航空管理制度」，該制度在法理上應當包括曾由中央政府確認的機管局制度。對此加以改變，將難免涉及對《基本法》的解釋。

　《基本法》第130條規定，「香港特區自行負責民用航空的日常業務和技術管理，包括機場管理」，本條雖未明示由特區政府負責，但一家可以破產、結業的私營公司並不可能擔此責任，故結果仍要由政府負責。既由政府負責，為何政府要推卸在實際上不能推卸的責任呢？

　從諮詢文件透露日後的股權比例來看，外籍人士持49％，本地人士持51％，但如將本地人士中的外籍人士計算在內，則外籍人士必將過半，甚至佔絕大多數。對影響《基本法》實施的機管問題，改由外籍人士操控的公司負責並不合適。至於307億港元的變賣價格，連當年蓋機場大樓及相應設施的費用都不夠，更不用說機場島1千多公頃的大片土地了。從這個意義上說，也有違《基本法》第7條的規定，是出賣香港的公共利益的做法。(本欄每周三刊出)　（文匯論壇）