[2005-03-18] 特首辭職帶出的憲政問題

■梁美芬　城市大學法律學院副院長、基本法教育協會會長

　香港回歸以來的經驗告訴大家，任何有關基本法的問題都可以引起極大的爭議，在爭議的過程中把未完全清楚的地方說清楚是基本法實踐的必然過程。關於「二五之爭」，最後大家還是寧願中央以人大常委會釋法的方式為新的行政長官的任期拍板。

　《基本法》五十二條規定，在以下三種情況下，行政長官必須辭職：（一）因嚴重疾病或其他原因無力履行職務；（二）因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署；（三）因立法會拒絕通過財政預算案或其他重要法案而解散立法會，重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案。第五十二條與七十三條第九節不同，第五十二條則沒有提及行政長官辭職之前要「報請中央人民政府決定」。第五十三條則順理成章提及行政長官缺位時，應在六個月內根據《基本法》第四十五條產生新的行政長官。

　根據《行政長官選舉條例》(以下簡稱「《選舉條例》」)第四條規定，行政長官職位出缺是指：(a)行政長官任期屆滿；(b)行政長官去世；或(c)中央人民政府依照《基本法》免除行政長官職務。

　在這裡值得指出，《選舉條例》的字眼與《基本法》第五十二條所用的字眼並非完全相同。如第五十二條用的是「嚴重疾病或無力履行職責」，《選舉條例》則說「行政長官去世」，明顯地，《選舉條例》的範圍是窄很多。不過，《選舉條例》第四條(c)提及由中央人民政府依照《基本法》免除行政長官職務，則可包涵一些不列在《基本法》第五十二條的情況。

　如行政長官不是患重疾，但堅持請辭。行政長官在這種情況下的請辭，則須經過中央接受。又例如在二○○三年七月一日以後，行政長官欲辭職，基本上亦不屬於五十二條所列範圍，故行政長官若辭職，亦應中央接受。至於在這種情況下，行政長官缺位而再選的行政長官任期到底是五年抑或兩年，則已發展成為政治爭拗。

任期之爭議

　《基本法》第五十三條說的「新的行政長官」，沒有說明任期，這個問題可從當時基本法起草委員會的討論紀錄找出一些線索。根據當時的會議紀錄，這個問題曾經作過討論，但沒有特別受到重視，或在雙方沒有堅持的情況下，把最後定稿從「新一屆行政長官」改到「新的行政長官」。這些字眼的改變是否代表當時不想在這個細節問題上糾纏，故在「中間落墨」。因為在起草階段，當一任行政長官要提前請辭，誰接任、接任的任期應該多長仍然是個抽象的問題，並沒有落實在個別人選或誰人當行政長官、誰人接任行政長官等具體問題上。故此雙方當時都沒有堅持要把半途出缺的行政長官任期說清楚。可以說，這又是一個留在以後解決的問題。

　現在在香港出現了具體行政長官候選人的競爭，與兩年及五年的任期掛上鉤。雖然唐家璇在北京表示補選後的行政長官任期為兩年，但他的話只可以影響香港政府的行為，並不能約束法院的行為。

　特區政府前陣子公開表示補選後的行政長官任期應為五年，現在北京負責港澳問題的高級官員拍板表態補選的任期為兩年，特區政府必須遵守上司的指示，補選的行政長官任期將為兩年。不過，特區政府宣布這種安排後會否有人提起訴訟或尋求人大釋法，則取決於有沒有人真正採取法律行動，現在仍然是個未知數。在五年及兩年的任期爭拗中，預計最終可能出現四種情況，一是在香港法院進行訴訟；二是透過全國人大常委會釋法；三是透過修改法律；四是全國人大決定。

　透過香港法院訴訟，由香港法院解釋《基本法》第五十三條及「新的行政長官」的任期。這個方案最大的限制是時間太長，且極可能在訴訟後若法院判決的任期與中央看法不同時，中央仍然要以人大釋法的方式去為任期拍板。到時就是居留權事件重演。第二是透過全國人大常委會釋法。中央透過唐家璇把其對任期的看法說得清楚，希望因此可以減少釋法的可能；然而，透過官員的解釋是不能取替人大常委會釋法，亦不能阻止訴訟，因為官員的看法對法院並沒有約束力。第三是透過修改《基本法》，這個建議是不可能的，因為全國人大會議結束了，而《基本法》說得很清楚，修改的權力屬於全國人民代表大會。四是全國人大決定。自《基本法》通過以來，全國人大有幾個決定對香港有很大的影響，包括一九九○年四月四日的全國人大《第一屆政府及立法會產生辦法》的決定，包括一九九○年六月廿八日有關《基本法》的中文版優於英文版的決定，亦包括一九九七年三月十四日有關通過籌委會的臨立會報告的決定等。去年在雙普選的問題中，四月六日的是人大常委會釋法，四月二十六日則是人大決定。明顯地，人大常委會釋法雖然不受香港人歡迎，但香港人較為熟悉。人大決定則是很多香港人都感到陌生。

　很多香港人都不知道全國人大決定的機制，《基本法》亦沒有特別說明。故相比來說，雖然人大常委會釋法不受歡迎，最後大家還是寧願中央以人大常委會釋法的方式為新的行政長官的任期拍板。 （本欄每周五刊出）（文匯論壇）