[2005-04-04] 從反分裂法尋找正面訊息

■湯家驊　立法會議員及資深大律師

　戰爭是可怕的，是全人類的最大敵人。然而，戰爭又往往和保護國家主權與領土完整結下不解之緣。上一個世紀末，英國就曾為了一個綿羊數目比人口還要多的荒蕪島嶼發動過一場轟天動地的戰事。中國近代史，充滿著國土被瓜分的慘痛回憶。國家因此對保護領土完整特別敏感，是可以理解的。

　全國人民代表大會於三月十四日通過《反分裂國家法》，引起社會廣泛爭論。國際輿論更認為此舉乃刺激海峽兩岸關係的不必要行為，大都視該法為一種宣示主權的政治表態，認為條文中的一些重要名詞和字眼，例如「分裂出去」、「非和平方式」等缺乏明確的闡明和界定，使條文的內容及定義模糊不清，最終只會淪為威脅兩岸和平的政治工具。

　但筆者認為，無論該法的制訂是否源於政治取態，有法例總比沒法例好。筆者很難相信世界上有任何政府，包括以霸道見稱的美國政府，會輕易在沒有最少過半數國民的支持下發動戰爭。

　假若舉國上下都不惜孤注一擲發動戰爭，亦很難看到有甚麼政治力量可加以阻止。因此筆者實在看不出縱使沒有該法，對阻止戰爭爆發又會有甚麼幫助。

　反之，從另一個角度來看，《反分裂國家法》亦有它正面的一面。首先，它是一條由全國人民代表大會制訂，具有明確法律基礎的國家政策方針。該法第五條表明：「國家以最大的誠意，盡最大的努力，實現和平統一。國家和平統一後，台灣可以實行不同於大陸的制度，高度自治。」在此，兩岸和平統一的方向和定位是最清晰不過。而第六條則詳細羅列國家為此須採取的措施，透過第七條的仔細範疇作「平等的協商和談判，實現和平統一」。

　純從法律專業的角度來看，《反分裂國家法》條文內容傳達的正面訊息，似乎亦有以下三點：一、法例並不如外界所述，只為全國人民代表大會授權國務院及中央軍事委員會向台灣採取軍事行動訂下法律基礎。雖然該法第八條訂明，當和平統一的可能性完全喪失，國家得採取的行動可包括：「非和平方式及其他必要措施」。但第九條同時規定，當國家採取該等措施時，必須「盡最大可能保護台灣平民和在台灣的外國人的生命財產安全和其他正當權益，減少損失」。而「台灣同胞在中國其他地區的權利和利益」亦必須同時受到保護。這些條文意味著，軍事行動並非唯一的可行措施，而國家亦有責任限制或減低任何軍事行動或其他緊急措施的全面性及可能造成的破壞。

　二、該法第八條訂明，當國家依照該法採取非和平方式及其他必要措施時，有關的決定必須經過一個法定程序。誠然，條文只述及該法定程序只是由國務院及中央軍事委員會作決定，與「及時向全國人民代表大會常務委員會報告」。雖然決定的過程並非公開和缺乏透明度，但最低限度，該程序本身為一個公開由明確法律條文訂下的法定程序，此不失為一個決策趨向制度化的好開始。

　三、更重要的是，姑勿論立法是否政治表態，全國人民代表大會以立法的方式進行自我約制，明確訂下採取非和平手段的先決條件。此做法已是邁向法治的第一步。而綜觀整條法例，國家並沒有試圖強行立法管制實際超越其本身司法管轄權的地區。換句話說，儘管國家一直視台灣為其本土的一部分，《反分裂國家法》並未試圖直接為台灣立法，避免予人展示霸權的印象，亦算是一個尊重政治現實及自我克制的表現。這同時亦是一個尊重法治的政府之表現。

　法治的第一步，是政府透過法律自我約束國家行為。有法可依總比無法可依好。筆者極不願意見到任何政府為了政治立場而發動戰爭，塗炭生靈。但願《反分裂國家法》只是如上所述為國家政策方針訂立法律基礎，而不會最終淪為發動兩岸戰爭的借口。（本欄每周一刊出）（文匯論壇）