[2005-04-11] 從基本法看繼任行政長官的任期

■饒戈平　國務院發展研究中心港澳研究所副所長　北京大學法學院教授

　有關繼任行政長官用語的立法過程清楚地表明，儘管起草者對這一問題也曾有過爭議，有過反覆，但他們最終選擇了用「新的」而不是「新的一屆」的措辭。這一否定之否定的過程是一種明確的立法意圖表示，那就是明確否定了、排除了繼任者是新一任行政長官的含義，而僅僅將他定位於「新的」這一性質。在這裡，《基本法》的正式文本應視為立法者意圖的最有說服力的證據，具有確定的法律效力，也是對「新的」一詞的真實含義做出的權威解答。

　社會的穩定需要法律來維護，而法律的有效實施離不開對法律的正確理解和解釋，至於法律的解釋則是有特定規則的。離開法律本身的規定，離開法律解釋的規則，僅以個人或社會團體各自的價值取向和利益需求為根據來任意解讀法律是不足取的。

　不同的法律體系、不同的法律制度對法律理解和解釋的方法各有差異。中國法大抵屬於大陸法系，其解釋法律的方法與大陸法系的國家趨同。香港《基本法》是由中國最高立法機關全國人大制定的，其解釋權除特別規定者外，也歸全國人大常委會。因此主要用大陸法系的解釋方法來解釋香港《基本法》是很自然的事情。

　大陸法系有關法律解釋方法的通行規則，首先要求對法律條款的原文作善意理解，其次需要結合該條款相關的上下文及有關附件來理解，第三，如有必要，還要結合整部法律的立法意圖以及該條款的立法原意來理解和解釋。這種注重立法精神的嚴謹、繁複的解釋方法，目的正是為了確保對法律條文準確、完整的理解和把握，維護法律的權威性、有效性。

　目前香港社會圍繞行政長官的補選及其任期年限問題引起了爭論，其爭拗焦點很大程度上緣於對《基本法》相關條款的不同理解，而不同見解的產生，從技術層面來看，蓋出於法律解釋方法的差異。其實，只要真正尊重、忠實於《基本法》，認真學習《基本法》，按照《基本法》自身所要求的解釋方法來善意理解，一個清晰、確定的答案是不難得出的。

一、附件一規定的選舉辦法不產生任期跨越二○○七年的行政長官

　《基本法》及其附件是一個整體。涉及到行政長官補選事項的法律規定不僅僅是第五十三條，而且還有第四十五條以及附件一。應該把他們結合起來，綜合地考察和理解。

　《基本法》第五十三條第二段規定，「行政長官缺位時，應在六個月內依本法第四十五條的規定產生新的行政長官」。這裡不但要求作為補缺的新的行政長官必須在六個月內產生，而且其產生辦法必須按照第四十五條所規定的正常情況下產生行政長官的辦法。也就是說，必須遵循與換屆選舉同樣的民主程序。而第四十五條第三段規定，行政長官產生的具體辦法須遵循附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》（以下簡稱《產生辦法》）的規定。

　附件一規定的《產生辦法》，在它未被決定是否需要修改以前，實際上是適用於特定時期的辦法，即特指適用於一九九七至二○○七年期間行政長官的產生辦法。因為第一任行政長官已經根據該辦法規定的第六條產生，因此這一《產生辦法》實際上主要是針對第二任行政長官，即適用於二○○二至二○○七年任期內的行政長官的產生。至於第二任以後的選舉辦法，是繼續適用此項《產生辦法》還是進行修改，則根據需要由該法的制定者來決定。

　質言之，該《產生辦法》迄今為止的職能只授權產生第二任的行政長官，而第二任行政長官的任期，非常明確，是到二○○七年止。該辦法如果無需修改，可以繼續適用於二○○七年以後的行政長官的選舉，即第三任及其以後各任的產生，但是它顯然無權產生跨越二○○七年的行政長官。

　依據上述理解，根據該《產生辦法》組成的選舉委員會的職責，是選舉產生第二任的行政長官，當然也包括選舉產生因行政長官的缺位而繼任的行政長官。但是，不論該行政長官是新任還是繼任，他們都只是第二任內的行政長官，任期到二○○七年為止。該辦法沒有授權它選舉產生跨越二○○七年的行政長官，否則將屬於明顯的越權行為。

　該選舉委員會的任期是五年，是立法者特意設計的與行政長官任期相配套的年限，當前是在它的有效任期內。在此期間如果發生需要選舉產生繼任行政長官的情況，那麼繼任行政長官的產生只能由它而不是任何別的機構來履行選舉職能。在現行選舉委員會的有效任期內，試圖改變它的組成，或是借故推延產生繼任行政長官的選舉，都是不符合附件一的規定的。

　總之，在第二任行政長官董建華先生辭職的情況下，按照《基本法》第五十三條、第四十五條及附件一的規定，必須由現行選舉委員會在六個月內選舉產生第二屆政府的繼任行政長官。現行選舉委員會無權選舉產生跨越二○○七年的行政長官。倘若不對《基本法》作忠實、準確的理解，執意要求現選舉委員會選舉產生一個任期跨越二○○七年的行政長官，那顯然是沒有法律根據的，也是不能成立的。

二、第四十五條和第四十六條不能作為繼任行政長官任期五年的根據

　《基本法》第四十五條及附件一是專門用以規範行政長官產生辦法的規定，即行政長官產生的民主程序。這是一個由法律要求和保障的確定程序，不論是新一任行政長官還是他的繼任者，都必須遵循同一程序而不能是任何別的程序來產生。第四十五條的職能僅此而已，它只是產生新的行政長官的程序，其本身並沒有對行政長官的任期做出任何規定。因此，由第四十五條不能當然推論出行政長官的任期長短。換言之，不能說因為一個行政長官是經由第四十五條的程序而產生的，其任期就必定是五年。經由第四十五條而產生的行政長官的任期到底是幾年，要視具體情況而定。因為經此程序而產生的行政長官有新任和繼任之分，二者的任期當然有長短的區別，不能一概而論。

　《基本法》規定行政長官任期的是第四十六條。該條規定「香港特別行政區行政長官任期五年，可連任一次」。這一條從字面上看似乎有些模糊，它沒有對「行政長官」加以區分，沒有明確規定是新一屆政府的行政長官還是繼任的行政長官，好像是對所有類型的行政長官都適用。其實，任何不懷偏見並願意對法律作善意理解的人們，只要結合上下文和附件一來全面考察，就不難看出，這裡提到的行政長官，是指在正常情況下政府換屆時選舉產生的新一任行政長官，而不是指那些由於偶然的、非正常情況下產生的帶有補位、繼任性質的行政長官。正是這種正常換屆選舉產生的特首，構成新一屆政府的行政長官，所以他的任期才是五年，而且每屆都是五年，並可連任一次。顯然，第四十五條和第四十六條都是針對正常的換屆選舉而做出的相應規定，這樣來理解第四十六條的本意，不但是符合法律邏輯的，也是符合立法者意圖的。在立法者看來，這樣的規定已經足夠明確了，它只是針對換屆選舉而產生的行政長官而言。當然，如果在第四十六條的規定中，在行政長官前面加上「每任」兩個字就最清楚不過了，可以排除現在的歧義理解。遺憾的是它沒有標明這兩個字。但是，這絲毫不能構成可以對第四十六條作簡單機械的解釋或任意擴大解釋的理由。

　第四十六條規定的任期時效範圍是排它性地，僅僅適用於換屆選舉後產生的新一屆行政長官。至於非換屆選舉產生的行政長官，因為他們具有同一屆政府內繼任或補任的性質，不符合第四十六條規定的立法原意，因此不適用第四十六條，因此，可以肯定地說不能據此得出其任期是五年的結論。

三、第五十三條所指行政長官的任期只能是剩餘任期

　《基本法》第五十三條第二段是專門針對行政長官缺位時的處置辦法而設立的。它規定了繼任行政長官的產生期限和產生辦法，但是沒有對「新的行政長官」一詞作限制性說明，沒有明確規定其任期年限。從字面上看，可能容易引起歧義。因為它既可以理解為新一屆政府的新任行政長官，也可以理解為僅指同一屆任期內的繼任者，由此就自然產生二者的任期究竟是五年還是兩年的區分。看來，這裡的關鍵是要首先確認「新的行政長官」的性質，對這個「新」字理解準確了，才便於決定繼任者的任期。

　如果對上述規定的理解僅僅是出於字面解釋的差異，僅僅屬於法律技術性問題；如果不摻入任何非法律因素的干擾，那麼這種不同理解是很容易得到釐清和共識的。按大陸法系的法律解釋方法，當法律條文字義不甚清晰的時候，應該結合立法過程和立法原意來進行理解。那麼這裡的立法原意是什麼呢？我們只要對照《基本法》起草過程中的不同草案文本考察，就不難得出確定的答案。

　有關第五十三條該段的制定實際上經歷了幾次反覆，表明了立法者在此問題上的民主爭議和最終選擇。

　一九八七年十二月十二日第六次草委會全體會議審議該條第二段時，其行文是「行政長官缺位時，應在六個月內選出新的行政長官」。在討論中有草委提出，應該明確這樣產生的行政長官其任期是否算作新一屆。後來根據這一意見對該段措辭進行了修改。

　在一九八八年四月二十八日草委會通過的《基本法》（徵求意見稿）上，把繼任行政長官明確表述為「新的一屆行政長官」。但是這一表述很快遭到多數意見的質疑和反對，他們不認為補選繼任特首是一種換屆選舉，不認為由此產生的行政長官是「新的一任」，而只能算是同一任內的補任、繼任，因此不同意使用「新的一屆」的表述。

　一九八九年一月十四日的草委會第八次全體會議接受了多數委員的意見，把前稿中的「新的一屆行政長官」中的「一屆」兩字刪去，重新恢復為「新的行政長官」的用語。

　一九九○年四月四日全國人大七屆三次會議審議，通過了《基本法》，關於第五十三條第二段最終保留和確認了「新的行政長官」的字樣。這是對該條制定的最終決定，具有正式的法律效力。

　有關繼任行政長官用語的立法過程清楚地表明，儘管起草者對這一問題也曾有過爭議，有過反覆，但他們最終選擇了用「新的」而不是「新的一屆」的措辭。這一否定之否定的過程是一種明確的立法意圖表示，那就是明確否定了、排除了繼任者是新一任行政長官的含義，而僅僅將他定位於「新的」這一性質。這裡的「新」，顯然是僅指他是新選舉產生的行政長官，是不同於已辭職者的新的行政長官，是一個新的個人，不具有新一屆政府的行政長官的含義，其法律內涵是清楚的、確定的，不可以做任何其他的選擇性解釋。在這裡，《基本法》的正式文本應視為立法者意圖的最有說服力的證據，具有確定的法律效力，也是對「新的」一詞的真實含義做出的權威解答。

　既然《基本法》所指繼任行政長官不是新一屆政府的新任行政長官，而是同一任期內的繼任者，那麼他的任期當然就不可能是一個完整的五年，而只能是前任者餘留下來的任期，即剩餘任期。將繼任行政長官的任期理解為、定位為剩餘任期，不僅是符合《基本法》、符合法律邏輯推理的當然的結論，也是對《基本法》立法原意的一種尊重和維護。

　總之，有關繼任行政長官任期年限的問題，以《基本法》第五十三條為主要依據，結合第四十五條、第四十六條及附件一，再根據有關的立法過程和立法原意，把它們綜合起來做為一個整體來理解，那麼完全可以得出一個清晰的、確定的結論：因缺位而引起的行政長官選舉不是一種換屆選舉，而是具有補選繼任者性質的選舉；該選舉所產生的不是新一屆政府的新任行政長官，而是同一屆政府內繼任的新的行政長官；繼任行政長官開始的不是一個為期五年的新的任期，而是繼承辭職者的現有任期，完成前者的剩餘任期。質言之，根據《基本法》，繼任行政長官的任期只能是剩餘任期。（文匯論壇）