[2005-04-11] 關於人大釋法的幾個問題

■王振民　國務院發展研究中心港澳研究所高級研究員　清華大學法學院副院長

　香港和內地實行不同的法律和司法制度，在「一國兩制」之下，兩種不同法律制度需要磨合，這種磨合並非無原則地妥協，不是我吃掉你，也不是你吃掉我，而是要互相忍讓，互相適應，和諧共處。二者應該是「和而不同」，而非「同而不和」。全國人大常委會在有需要的時候解釋基本法，正是兩種法律制度進行「君子式」磨合的重要機制，是好事情，是正面的。

　我今天想談兩個問題：處理領導人缺位繼任問題的一般治理；以及人大釋法。

各國處理續任人任期有共同規律

　第一個問題，各國在領導人缺位時，怎樣處理繼任人的任期，是有一個共同遵守的規律的。我們的研究發現，當繼任領導人的產生機構是由前任領導人的產生機構來產生的話，那麼繼任領導人的任期就是剩餘任期。比方說，美國、英國，當這兩個國家出現總統或首相出缺，也是由同一個選舉機構選出繼任人。在美國，由同一個總統的選舉團，來選繼任總統，只不過是在選總統時，同一時間把後備總統也選出來；英國，由同一個議會的執政黨選出繼任人。他們的任期都是前領導人剩餘的任期，這是共同規律。但是，在世界上也有例外的情況，就是繼任人是新的任期，法國便是這個情況。法國憲法規定，如果出現總統辭職，在三十五天之內要舉行總統選舉，產生的總統是新的完整的任期。為什麼呢？法國不是由產生前任總統的產生機構選出新總統，而是由另一個選舉團選出。

　根據《基本法》規定，在二零零七年前出現特首缺位情況，產生繼任特首是由同一個選舉委員會選舉新的特首。那便符合國際上的慣例，即由同一產生機構選出的領導人任期是上任的剩餘任期。為什麼是這樣的呢？原因是民意和合法性都是有時效的，過去的便作廢，舊的民意不能代替新的民意，舊的合法性不能代替新的合法性，否則便會產生真正的憲制危機。

　政府換屆的含意，就是更新政府的民意基礎及合法性。所以，新特首的任期是剩餘任期，這是符合各國憲法處理這個問題的規律和原則。

算不算一屆也有成熟國際慣例

　三月三十日，我在報紙上發表過一篇文章，談到剩餘任期算不算新的一屆任期，如果一個人做了兩年，他還能多做一屆還是兩屆的問題。我看到香港的報紙上說，這個王振民是今日的王振民打倒昨天的王振民。我今天要如實地向各位匯報這個情況，媒體記者可以作證。在過去一時間，王振民除了體重增加之外，沒有變化。我自己沒有變，可能有些人變，有些人原來說是（新特首任期應）兩年，後來說五年；有些人原來要求人大釋法，後來反對人大釋法，所以變的好像不是我。

　關於剩餘任期算不算新一屆任期的問題，也有一些成熟的國際慣例，以及我們國家的做法可作參考。如果繼任特首的任期超過一個完整任期的一半時間，從學理上說，應該算是一屆。比方說，如完整任期是五年，而繼任特首的剩餘任期是三年，便算是一屆，他日後再選，只可多做一屆。如剩餘任期不到完整任期的一半，比方說做了一年、兩年，從道理上說，不能算是一屆。新特首應該可以還有兩次（連任）機會。這是一個普遍遵守的規律。

解釋法律是實施法律的重要環節和方法

　由全國人大常委會解釋法律包括香港基本法，是中國憲法和基本法確立的一項基本政治和法律制度，是特區新的政制和法治的重要組成部分，它既是「一國兩制」的應有之義，也是貫徹實施「一國兩制」和基本法的重要機制，是中央依法治港的重要方法。現在社會各界對即將於七月產生的新特首的任期有不同的理解，在沒有其他處理辦法解決問題的情況下，由人大再次解釋基本法有關條款就是不可避免的。

　任何完備的法律條款都是有灰色地帶的，即使是最具遠見的立法者窮其心智也無法制定出一部十全十美的法律。人的生命在於運動，法律的生命在於運用。法律的文字是死的，但是生活之樹是常青的。對於法律條款的含義，見仁見智，人們有不同的理解是正常的。因此，在運用、實施法律的時候，對含義不夠清楚的條款或者由於新情況的出現，由有關機關對法律進行解釋就是不可避免的。這不是破壞法治，不是什麼不好的事情，相反這是消除法律灰色地帶，明辨是非曲直，解除民眾困惑，從而更好地實施法律的必要手段。法律的解釋制度是各個國家、各個地方法律制度的重要組成部分。缺少法律解釋制度，或者需要解釋法律的時候，法律解釋機制卻不能發揮作用，這樣的法治不是完備的法治。

　至於由哪一個機構解釋法律，各國各地的規定是不同的。香港社會十分熟悉普通法的法律解釋制度，即由法院解釋法律，但是我們也要注意到其他不同的法律解釋制度，例如歐洲大陸國家和祖國內地的。

人大釋法是「一國兩制」的應有之義是磨合兩種法制的重要機制

　正是基於香港和內地實行不同的法律解釋制度，基本法第158條才一方面重述憲法的規定，肯定全國人大常委會是基本法的法定解釋機關，另一方面授權香港法院可以解釋基本法。因此，基本法第158條完美地把「一國」和「兩制」結合起來，最佳地體現了「一國兩制」的精神。

　由香港法院解釋基本法，這是「一國兩制」的內在要求，同樣道理，由全國人大常委會解釋基本法，當然也是「一國兩制」的應有之義。由香港法院解釋基本法，這是實施「一國兩制」和基本法的重要方法，同樣道理，由全國人大常委會解釋基本法，也是貫徹實施「一國兩制」和基本法的重要方法。

　我們深深認識到，香港和內地實行不同的法律和司法制度，在「一國兩制」之下，兩種不同法律制度需要磨合，這種磨合並非無原則地妥協，不是我吃掉你，也不是你吃掉我，而是要互相忍讓，互相適應，和諧共處。二者應該是「和而不同」，而非「同而不和」。全國人大常委會在有需要的時候解釋基本法，正是兩種法律制度進行「君子式」磨合的重要機制，是好事情，是正面的。

人大釋法是香港新政制和法制的有機組成

　由香港法院解釋基本法，這是香港回歸後新的政制和法治的重要內容，同樣道理，由全國人大常委會解釋基本法，當然也是香港回歸後特區新的政制和法制必不可少的因素，它已經內化為香港本地政治和法律制度的有機組成部分，應該正常化，應以平常心來看待。全國人大常委會既是內地法定的、最權威的法律解釋機關，也是「我們香港」的最權威的基本法的解釋機關，而不是「人家的」、外來的法律解釋機關。香港特區終審法院在自己的判決中也早已明確，對人大釋法，特區法院必須遵守執行。

　香港回歸以前，談到當時香港的政治和法律制度，我們不能不談英國女王、英國議會和英國樞密院司法委員會(Ju-dicial Committee of the Privy Council)，因為她們決定香港的憲制乃至所有案件的終審，這些是當時香港政治法律制度的重要組成部分。香港回歸後，中國政府通過基本法把原來英國中央政府對香港行使的許多權力授予給香港，自己只保留了很少一部分權力，人大釋法就是其中之一。今天當我們談論香港新的政制和法制的時候，是不能不談人大釋法的，這是香港新的政治法律制度的重要組成部分，是香港回歸祖國帶來的法統和憲制秩序根本轉變的必然反映。

行政長官有權報告國務院請求全國人大常委會解釋基本法

　有人認為，行政長官無權主動報告國務院請求全國人大常委會解釋基本法，如果要釋法，只能由特區終審法院根據基本法第158條提請全國人大常委會對基本法作出解釋。這種看法是不全面的。根據基本法第43條規定，行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區。這就是說，行政長官不僅僅是特區政府行政部門的首長，而且是整個特別行政區的首長。基本法第43條還規定行政長官依法對中央人民政府和香港特別行政區負責。第48條規定行政長官行使的職權包括負責在特區執行基本法。

　在特別行政區，貫徹實施基本法的主體從政府層面看主要有兩個，一是行政長官，二是特區司法機關，二機關都負有貫徹實施基本法的憲制責任。但是，這二者實施基本法的責任大小和方式有所不同。行政長官是特區貫徹實施基本法的第一責任人，他或者她要對特區實施基本法的總體情況向中央和特區人民負責。就方式而言，司法機關實施法律是被動的，採取不告不理的原則，必須有案件的發生並被訴諸法院。行政長官則必須主動實施基本法，要不斷地推動基本法的落實，例如行政長官可以宣傳推廣基本法，法院則要在後邊就發生的問題做出裁決。一個在前，一個在後。

　既然這二者都是實施基本法的主體，都是該法律關係的直接當事人，尤其行政長官還要對特區實施基本法的總體情況向中央負全責，他或者她當然應該把實施基本法中遇到的問題如實向中央報告，並提出解決問題的建議。特別是當在實施基本法過程中遇到了嚴重困難，發生了重大事項，對基本法的有關規定產生了重大歧義，可能導致基本法無法繼續執行下去，在這種情況下，行政長官有憲制上的責任和權力立即向中央人民政府報告，尋求中央政府解決自己不能解決的問題，以保證基本法能夠得到繼續貫徹執行。國務院研究行政長官提交的報告後，如果認為事關重大，就會主動向全國人大常委會提出請求解釋基本法有關條款的議案。

　此外，人大常委會根據基本法第158條的規定，有權主動解釋基本法，並不一定以法院訴訟的存在為前提和基礎，認為只有特區法院提請，人大才可以釋法的觀點是不準確的。Yash Ghai教授對此作過深入的研究。(Ghai Y.Hong Kong,s New Constitutional Order,Hong Kong University Press，1997.193)

人大釋法是維護特區法治之舉

　保持香港良好的法治是香港得以繼續成功的重要條件，沒有了法治，也就沒有了一切。在這個問題上，中央與香港各界的看法是完全相同的。我們不要低估中央對維護香港法治的決心。

　什麼是法治(rule of law)？法治就是法律之治，它要求奉法律為至高無上的權威。在各種各樣的法律裡邊，憲法具有最高法律效力，法治實為憲法之治(rule　of constitutional law)。捍衛法治，首先必須捍衛憲法的權威。對於特別行政區而言，除了國家的憲法，基本法具有最高的法律效力，在各種法律中具有憲制上的凌駕地位，因此特區的法治(rule of law)可謂「基本法之治(rule of the Basic Law)」，捍衛基本法的權威和尊嚴，就是捍衛法治的權威和尊嚴，如果作為特區小憲法的基本法不能被全面、準確地貫徹實施，何來法治？

人大釋法是中央依法治港的重要方法

　通過人大釋法，把基本法有關條款的含義、把有關立法原意準確地告知社會各界，這有利於基本法的貫徹實施。正是從這個意義上說，人大釋法不是破壞香港的法治，恰恰是在捍衛法治。難道人大常委會捍衛基本法的權威，使基本法得到全面準確實施，不是捍衛法治、維護法治的表現嗎？

　需要特別指出的是，人大只釋法，不司法，不處理具體案件。根據中國憲法，人大常委會負責釋法，最高人民法院負責內地的司法終審。根據基本法，人大常委會只負責解釋基本法，司法終審權由特區終審法院行使，人大常委會並不代替特區終審法院行使司法終審權。從這個角度來說，人大釋法也沒有破壞特區的司法獨立和法治。

　依法治國是祖國新的治國方略。依法治國要求任何政府機關的任何行為都必須有嚴格的法律依據，並必須嚴格依照法定程式。在管制香港問題上，毫無疑問更要貫徹法治原則。基本法是把香港特區與祖國內地和中央聯結起來的一部法律，是中國管制香港的根本大法。人大常委會適時釋法，既捍衛了特區的法治，也是中央依法治港的重要方法和渠道，是中央對香港特區承擔的重要憲制責任。

人大釋法沒有侵犯特區的高度自治權

　香港回歸祖國近八年來，全國人大常委會迄今只對基本法進行過兩次解釋。就數量而言，相比特區法院對基本法的解釋這是非常少的。我們要特別注意，根據基本法第158條，儘管人大對基本法的所有條款都有解釋權，但是，人大對基本法的前兩次解釋包括這次可能的再次解釋，都是針對有關中央與特區關係的條款或者涉及中央依法負責的事項的條款進行解釋，並沒有進入特區高度自治的領域，沒有侵犯特區法定的高度自治，那種認為人大只要一釋法，就侵犯了特區高度自治的說法是不正確的。

　還需要指出的是，儘管人大常委會有權解釋基本法，但是絕對不是說人大常委會可以隨意解釋基本法。我們知道，特區法院解釋基本法是非常嚴肅的。同樣，人大釋法也是非常嚴肅、非常慎重的。特區法院釋法要聽取兩造的辯論，而人大在釋法之前，則要廣泛地徵求各界包括法律界的意見，尤其是其所屬的基本法委員會的意見，可以說徵求意見的範圍更廣泛；人大常委會的委員們對一個法律解釋案的審議，其認真程度絲毫不亞於法官解釋法律條款的認真程度。人大釋法是非常嚴肅認真的國家行為。

人大釋法維護了特區的繁榮穩定和社會和諧

　從人大常委會釋法的作用來看，其效果、其積極作用是有目共睹的。1999年6月26日第九屆全國人民代表大會常務委員會對《基本法》第22條第四款和第24條第二款第（三）項的解釋，解決了困擾特區政府和各界的一個十分棘手的問題，避免了可能的管制危機。2004年4月6日第十屆全國人民代表大會常務委員會對《基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋，為特區政治改革清楚地指明了方向，使香港民主政治得以朝著基本法規定的方向繼續健康地向前發展。如果我們再往前追溯，1996年5月15日第八屆全國人民代表大會常務委員會同樣釋法，就《中華人民共和國國籍法》在香港特別行政區實施的有關問題進行了解釋。這次釋法，保證了香港居民在回歸後可以繼續享有遷徙、旅行的人身自由。

　人大釋法的實踐證明，人大釋法有力地維護了香港的繁榮穩定和香港社會的和諧有序，完全是為了香港民眾的福祉。人民的福祉就是最高的法律。中央在香港的最大利益就是特區的繁榮穩定和特區居民的安居樂業，中央採取的一切行動包括人大釋法，無一不是為著這個目的。

　人大釋法與其說是權力，毋寧說是人大的憲制責任和義務。在需要解釋法律的時候，人大如果不解釋法律，那就是失職，這種失職可能會對「一國兩制」和《基本法》的實施，對法治的維護，對香港680萬同胞的長遠利益和根本利益造成不可彌補的損失。在上述那些情況下，假設人大不果斷釋法，那將產生什麼樣的政治、經濟、法律和社會後果呢，將會產生什麼樣的國際影響呢？因此，在需要釋法的時候，全國人大常委會有憲制上的權力、也有憲制上的責任適時解釋基本法的有關條款。人大釋法不可以簡單地說越多就越好，或者越少就越好，而是必須根據情況，有需要就釋法，恰到好處就最好。

結語

　制定、實施基本法是前無古人的偉大事業。在實施基本法過程中，人們對基本法的條款有不同的解讀是很正常的。從某種意義上說，通過我們的交流、溝通乃至辯論，反而會加深我們對基本法的理解，從而更好地認識基本法的原則精神。真理總是愈辯愈明。只要我們以香港同胞的利益和共和國的榮譽為重，事事處於公心，就沒有什麼障礙困難是不能克服的。

　著名科學家愛因斯坦(Albert Einstein)曾經說：「世上沒有什麼比立了法卻不能執行更能使政府和法律名譽掃地的了。(Nothing is more destructive of respect for the government and the law of the land than passing laws which cannot be enforced)」法律使我們變得崇高，但我們也必須尊重法律，遵守法治的精神。基本法捍衛了我們的人權和自由，反過來，基本法也需要我們的呵護、珍惜和關愛。只有人人成為「護法」，法治之樹才會常青，人權自由才會永存。（文匯論壇）