[2005-04-22] 依法對基本法進行解釋

■饒戈平　國務院發展研究中心港澳研究所高級研究員　北京大學教授

　依法對基本法進行解釋，是貫徹實施基本法過程中一個必不可少的必要環節，一個組成部分，是基本法本身所要求的，是依法治港題中應有之意。香港基本法是由全國最高立法機關全國人大制定的，因此，主要由全國人大常委會，用大陸法律解釋的方法，來解釋基本法是很自然的事情，符合大陸法系的傳統。

　香港基本法實施七年多來，已經由全國人大常委會做過兩次解釋和一次決定，現在將面臨第三次解釋。

　人大釋法，是最高權力機關為了履行自己的職責，澄清對基本法的歧義理解，更加準確地闡釋基本法，保證基本法有效實施而採取的必要舉措。不過，因為人大釋法涉及到一些法律技術性問題，不是人人都了解的，同時圍繞釋法，香港各界人士也有不同見解。因此，仍有加以研究的必要。

　圍繞香港基本法的解釋，至少應該涉及五個問題：

一．基本法解釋的必要性或意義

　為什麼要對基本法進行解釋呢？首先，「一國兩制」的實施，涉及到一國之內不同的兩種政治制度和法律制度，在它們之間交織著複雜的、多重的關係。而體現「一國兩制」的基本法卻只是一個憲制性文件，它的內容都屬於原則性、框架性的規定，所以它的具體內容需要切合實際加以具體化和補充，這就產生了解釋的必要。其次，「一國兩制」是史無前例的偉大實踐，沒有先例可循。作為一個創新性的法律，基本法實施過程中，遇到了、提出了許多新問題，這些具體問題在基本法原文中，不一定都有明確的規定，需要對相關的條款加以闡釋、澄清和說明，這也產生了釋法的必要。第三，圍繞基本法的實施，香港社會存在著對基本法條款的不同理解，曾經引起過，並有可能繼續引起爭議，並影響到社會的穩定，有必要由權威機構作出相應的解釋，達到在法律層面上的共識。所以人大釋法是對基本法的一種具體闡釋，是一種解釋性立法，補充性立法，具有法律效力。這樣的釋法既可以消除對法律條文理解上的歧異，有利於基本法的有效實施，又可以平息各界人士曠日持久的爭議，有利於社會的穩定和和諧。因此對香港基本法進行解釋不但是必要的，而且是很正常的，是立法者在一開始就預見到了或設想到了，而且特別用第一百五十八條專門作出了規定。

二．關於解釋的提議權

　誰有權提請、提出釋法的要求？按照基本法的規定，全國人大常委會享有對基本法的解釋權，這是一種全面的、絕對的解釋權。人大常委會擁有對基本法的解釋權，當然也包括可以主動釋法。所以作為解釋的提議權，人大常委會本身就具有主動釋法的權力。其次，基本法第四十三條、四十八條是關於行政長官權限的規定，特區行政長官是政府首長，他對中央政府和特區負責，而且他負責在香港貫徹實施基本法，這樣的職能和權限就包含著對基本法擁有提請解釋的權力。所以，雖然基本法中沒有明文規定行政長官的提請權，但按照立法原意，可以推論出包含這樣的權力。而實踐也證明了這種權力的行使。另外，按照第一百五十八條的規定，香港終審法院根據人大常委會的授權可以對自治範圍內的條款自行解釋。如果這些解釋的條款涉及到中央的權力，涉及到中央和香港地方關係的條款，需要提請人大常委會來進行釋法。也就是說，香港終審法院也具有在授權下的、一定平衡範圍內提請釋法的權力。這三個方面是可以各自獨立地行使自己的權力。

三．關於解釋機關

　誰有權對基本法作出解釋？按照基本法第一百五十八條的規定，全國人大常委會具有全面的解釋權。其次，在常委會的授權下，香港終審法院對特定條款也具有一定解釋權，但是請注意，這是兩個不同層級，不同權限的解釋機構，一個是主權機關，它的解釋具有國家行為，一個是被授權的機關；一個具有對基本法全面的解釋權，一個只是對基本法特定條款在特定範圍內的解釋權。而且，香港終審法院的解釋不得同人大常委會的解釋相抵觸。

四．關於解釋方法和原則

　不同法律體系，不同法律制度對於法律的解釋原則、方法各有差異。中國法律屬於大陸法系，它的法律解釋方法和大陸法系是趨同的，大陸法是成文法，它的法律解釋主要是由立法機關，而不是由司法機關，也就是說不是以法院判決的方式來解釋。香港基本法是由全國最高立法機關全國人大制定的，因此，主要由全國人大常委會，用大陸法律解釋的方法，來解釋基本法是很自然的事情，符合大陸法系的傳統。大陸法系有關法律解釋方法的通行規則，首先要求對法律條款的字面語意作善意理解；其次需要結合該條款相關的上下文以及有關附件來進行理解；第三，如果有必要，還需要結合整部法律的立法意圖以及該條款的立法原意來理解和解釋。這種注重立法精神的原則，這種嚴謹繁複的解釋方法，目的正是確保對法律條文的準確、完整理解和把握，來維護法律的權威性和有效性。按照基本法第一百五十八條的規定，香港終審法院可以在人大常委會的授權下，就基本法規定的自治範圍內的條款自行解釋。這可以理解為，終審法院能夠繼續沿用普通法系的解釋方法和規則來解釋相關的條款，但是終審法院的解釋有兩個限制性條件：一是不得同基本法相抵觸，二是以人大常委會的解釋為準。

五．關於解釋的效力

　作為中國最高立法機關的全國人大常委會，它對基本法的解釋是一種立法解釋，具有補充立法的性質。這種解釋的法律地位相當於基本法的附件，應該理解或看成為基本法的一部分。香港終審法院的解釋，是一種地方性的司法機關的司法解釋，是在基本法授權範圍內對特定問題適用的，它的效力不得凌駕於基本法之上，也不得同人大常委會的解釋相抵觸。

　總之，依法對基本法進行解釋，是貫徹實施基本法過程中一個必不可少的必要環節，一個組成部分，是基本法本身所要求的，是依法治港題中應有之意。我相信，這種正常的法律程序和法律行為是逐漸會為香港廣大市民所理解和接受的。　（文匯論壇）