[2005-04-22] 人大釋法與「一國兩制」

■邵善波　一國兩制研究中心總裁

　中國憲法規定全國人大及其常委會解釋法律的機制，從法律體系自我完善、自我發展的角度來看，是值得進一步總結提高、加大發揮其功效的。因應香港和澳門的情況，人大常委會的釋法機制經歷了新的嘗試和考驗，內容和形式都有所豐富。這不僅是實施《基本法》的一項重要內容，對加強和改善全國立法和執法工作，也將有一定的參考價值，因此，這也可能是「一國兩制」政策對全國法制建設的一點積極貢獻。

　人大常委會解釋法律，是中國憲法賦予人大常委會的一項重要職能，在全國人大制定的《香港特別行政區基本法》中，同樣肯定了人大常委會的這項立法解釋權。雖然全國人大常委會針對法律實施過程中提出的問題作出的「決定」、「決議」和「補充規定」並不鮮見，但類似1996年5月15日八屆人大常委會第19次會議通過的《關於〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋》這樣明確地以「解釋」的方式對法律的內容進行立法解釋，在內地的法律實施過程中是絕無僅有的。但自香港和澳門回歸祖國，「一國兩制」方針通過兩地的《基本法》落實後，即使不把近日將要作的解釋計算在內，人大常委會也已進行過四次法律解釋，全部涉及港澳地區的事務，其中兩次涉及《香港特別行政區基本法》，另外兩次涉及《中國國籍法》在香港和澳門的應用。這對特別行政區來說是一項前所未見的法律實踐，對全國人大常委會而言也是一個新的課題。因為這種新的情況，憲法規定的人大常委會立法解釋的機制可能因此能獲得進一步的發展和新的經驗，進而使全國法律體系和立法機制更為完善。本文的主旨即探討國家立法機構的釋法機制與落實「一國兩制」方針的關係。

香港特別行政區成立後的釋法實踐

　無論在普通法系還是大陸法系的國家和地區，法律解釋都可以視為對法律的一種補充和完善。全國人大常委會這一國家立法機關的常設機構，在用解釋法律的方式補充和完善法律方面，已形成自己的一套機制，只是中國的這一套機制與西方主要資本主義國家的法律解釋機制有許多不同的地方。全國人大常委會對一些法律實施中的問題所作的「決定」、「決議」和「補充規定」，嚴格說來就是對法律所作的解釋，但因為不是明確地以法律解釋的形式出現，容易讓不熟悉內地法律的人產生有關做法是修改法律（儘管從廣義上來說，解釋法律也是對原有法律的一種修改）或法律多變的印象。此外，內地還有大量的法律解釋來自於全國人大法制工作委員會對如何理解和執行具體法律規定給予的解答和指示，這些解釋實際上也被當作了立法機關法律解釋的重要組成部分。內地雖然也有大量的司法解釋，即司法機關在適用法律時對有關法律內容所在的解釋，但司法解釋通常會自然地奉包括人大法工委所作的解釋在內的立法解釋為正溯，不會出現與人大常委會不一致的理解和解釋。像目前香港有關補選特首的任期是兩年還是五年的爭議，可以設想，只要人大法工委或全國人大常委會請參與制定過《基本法》的法律專家就有關爭議發表權威的意見和解釋，在內地法制下，不顧這些意見和解釋而鬧上法庭的情況幾乎是不可能出現的。

釋法是「一國兩制」下落實人大常委會《基本法》解釋權的唯一有效途徑

　在兩制的安排下，當對《基本法》的理解出現分歧時，除人大常委會正式解釋法律以外的解決途徑在港澳是行不通的。在香港，由於強調司法獨立，尤其是怕受中央政府的干預，就算《基本法》明確規定了人大常委會對《基本法》的解釋權，香港法律界人士和其他強調維護司法獨立的人士都希望人大常委會的法律解釋權只是備而不用。

　但因為兩制下的諸多不同，香港法庭對《基本法》的理解和解釋不一定能反映《基本法》的立法原意，或者不一定與人大常委會對有關法律的理解相一致，兩者對法律的理解出現根本分歧都是可能的——特區成立八年的實踐證明，這是「一國兩制」下一個很現實的矛盾，出現這種情況時，就應該尊重《基本法》規定的人大常委會的解釋權，不能為遷就兩制而要求人大常委會對《基本法》的解釋權備而不用，人大常委會的解釋應該依法成為最後的理解依據。另一個引發多次啟動釋法機制的原因，是《基本法》作為大陸法系成文法形式的憲制性法律，條文的規定都是原則性的，在執行過程中自然難免出現一些不明確的情況。這類性質的法律往往需要經過長時間的操作，在適用過程中對一些原則性的規定不斷加以澄清和補充，才能完善和使之「與時並進」。

　應該指出的是，即使是普通法法制下的成文憲法，也有同樣的發展過程和需要，分別只是所用的方法和補充的形式不同而已。如美國憲法除了先後作出二十多次修正外，通過最高法院的無數判決，亦不斷對憲法的條文進行解釋和補充，有時甚至還會出現前後解釋相反的情況。這完全是制度內自我完善的機制。《基本法》是一部為落實一項沒有先例的政策而草擬的全新法律，當中有條文出現一些灰色地帶，或者有些情況在起草之時未能預計到，以及有條文缺乏操作上的具體規定等，因而需要作進一步補充或解釋，都是很自然和正常的情況。

　事實上，人大常委會解釋法律（即香港所謂「釋法」），是一種立法行為，並不影響司法機關操作的獨立性，因為司法機關對案件的判決依據的是當前的法律，釋法並不直接判斷之前所作判決的是非曲直，也不影響已經作出的法庭判決結果。如果說釋法對司法行為有影響，它的影響與所有其他立法行為所產生的影響並無兩樣。

　釋法也並沒有矮化法庭。正如任何立法行為一樣，法律的立法解釋可能推翻法庭的判決而形成的案例，使得原本有可能成為法律一部分的案例不再具有被引用的價值，但此舉也不應被視為矮化法庭，因為立法的功能就是制定法律和修改法律（包括明確法律含義），法庭通過判決而形成的案例也可以因立法機關制定新的立法或對原有法律的修改而被推翻，類似的例子在普通法系中並不罕見。

　有意見註一認為，如有關居權案的釋法在法庭判決後作出，「與普通法的實踐相距甚遠，因為它事實上推翻了終審法院賴以判案的法律依據」。這是對上述釋法事件的錯誤解讀。02年人大常委會有關居留權釋法所推翻的，並不是香港終審法院原來判決的法律，而是法庭對該法律的解釋，釋法的結果並沒有推翻法庭的判決（涉及該案的數千人仍取得判決賦予他們的居留權），而只是推翻了這個判決形成判例的可能性，將來類似案件不能再以此案例作為判案的憑據。這與普通法通行的制度並沒有兩樣，在普通法下，立法機關也不時通過立法行動，把一些以案例形成的法律推翻。

人大常委會釋法的不同角度和內容

　從人大常委會幾次釋法的內容來看，釋法的內容，通常是針對什麼是條文字面的準確含義所作的解釋。類似的解釋不是狹義上的修改法律，即不能把法律條文已有明確定義的內容改變，例如在這次補選行政長官任期是兩年還是五年的爭議中，人大常委會不能把行政長官的任期由條文列明的五年解釋成可以是四年或六年，而只能做出是剩餘任期兩年還是五年的解釋。

　但也有涉及立法原意而對條文字面含義作延伸理解的解釋。在居港權的問題上，由於《基本法》第24條第二款規定「香港特別行政區永久性居民為：……（三）第（一）、（二）項所列居民在香港以外所生的中國籍子女；……」（當中第（二）項是指「在香港特別行政區成立以前或以後在香港通常居住連續七年以上的中國公民」），特區內部對「特區成立以前或以後在修改通常居住連續七年的中國公民，其未成為香港永久居民以前所生的中國籍子女」是否屬於上述規定內的人士，出現了存在根本分歧的不同理解。特區政府提請釋法後，人大常委會所作的解釋是，上述條文中第（二）項人士在未成為香港永久性居民以前在香港以外所生的中國籍子女並不屬於第（三）項規定的人士。香港終審法院判案時則認為，就條文文義來看，有關規定已非常清楚，並無灰色地帶，故拒絕考慮立法原意和能體現立法原意的中英外交文件等材料，但人大常委會釋法時卻認為，該條條文字面的明確性並不反映起草《基本法》時的原意（中英雙方曾就這個問題交換文件，故立法原意不受質疑）。故此，這次釋法強調的是體現立法原意，就算條文的字眼很明確，沒有被誤讀的空間，也不能不顧立法原意單憑法律條文的字面意思來理解。

　人大常委會針對港澳的情況就國籍法的實施進行的兩次解釋，則屬另一種性質。這兩個解釋是為有關法律在港澳地區的實施而作出的特殊規定。有關內容既有程序性的，如申報國籍變更（即退出中國籍）；也有界定性的，如指明不承認英國政府就香港當時情況引入的「居英權計劃」；還有法律授權，如授權香港特別行政區政府的入境事務處為受理國籍申請的機關。這樣以法律解釋的形式規範不適用原法律規定內容的特殊法律適用情況，超乎一般狹義的法律「解釋」，也是因應「一國兩制」的需要所作的新嘗試。

　2004年4月，人大常委會主動解釋香港《基本法》的附件一和二，規定對這兩個附件的修改，得先由特區行政長官提出報告，交由中央人民政府向人大常委會提出，經人大常委會接納批准後才能研究修改方案。此舉首先明確了人大常委會主動釋法（即不必等香港的法庭就某類案件做出判決後再釋法）的權力，同時突出了解釋可能為原有的法律制訂出操作程序的內容，這也是釋法內容的一種，與國籍法適用於香港的有關解釋有相似的地方。

　人大常委會日內將對香港《基本法》進行第三次釋法。這次釋法將澄清第53條中「新的行政長官」是新一任的行政長官（任期五年）還是補上缺任的行政長官（剩餘任期）。這次的解釋既是對法律條文字面含義上的澄清，也需引證立法原意，但卻是比較簡單直接的一種法律解釋。

　總的來說，從人大幾次釋法的內容來看，人大釋法的性質，除了不可改變法律條文明確的字面規定以外，可以對條文作出補充規範，可以澄清不明確的文字和句子內容，可以明確執行該法律的程序，可以針對特殊情況作出不違反原法律前提的特殊執行規定，也可以作出某種授權。從實際經驗來看，釋法的角度和內容可以是很廣泛的。

　香港一些人士認為，特區成立八年，就已幾次釋法，頻率之高，已衝擊了《基本法》的嚴肅性。這種說法是有失偏頗的。《基本法》作為憲制性文件，有許多補充和完善的空間，再加上「一國兩制」這一前所未有的實踐，人大常委會按照《基本法》行使必要的解釋權，更是補充和完善《基本法》所必需的。從這樣的角度看，回歸八年幾經釋法是很自然的事。

結語

　加強法治、依法治國，是目前全國施政的重點內容。中國的現代法制建設雖已有五十年歷史，但幾經波折，至今仍屬急待發展和完善的階段。中國的法律體制既建立在中國的固有政治法律文化上，也參考和吸收了西方法律體系中能為中國所用的一些特點，是一種混合體制，本身仍在摸索和發展中。中國憲法規定全國人大及其常委會解釋法律的機制，從法律體系自我完善、自我發展的角度來看，是值得進一步總結提高、加大發揮其功效的。因應香港和澳門的情況，人大常委會的釋法機制經歷了新的嘗試和考驗，內容和形式都有所豐富。這不僅是實施《基本法》的一項重要內容，對加強和改善全國立法和執法工作，也將有一定的參考價值，因此，這也可能是「一國兩制」政策對全國法制建設的一點積極貢獻。　（文匯論壇）