[2005-06-15] 行政長官需強化行政主導

■宋小莊博士　法學專家

　曾蔭權強調建立強勢政府與基本法設計的行政主導相符，即在涉及特區高度自治範圍的事務上，由行政長官主導，那些「基本法未明示」、「立法主導」、「三權分立」等謬論都是站不住腳的。

　6月3日曾蔭權向選舉委員會提出競選行政長官的施政綱領時強調建立強勢政府，其主要措施有：1、強化政務、財政兩司政策統籌、協調職能；2、改組行政會議，提高決策水平；3、改善問責制，釐清問責官員和公務員權責；4、融洽行政立法關係。上述設想，與基本法設計的行政主導體制相符。

過去強化行政主導力不從心

　在董建華近八年任期內，社會上有強化行政主導的呼聲，但歪曲誤解行政主導的噪音似乎更響。董建華並不是不想強化行政主導，而是力不從心。他在末代港督彭定康弱化行政主導、推行兩局分家的後過渡期擔任行政局議員，未曾親歷港英行政主導之運作。在第一任任期內，董陳不配時有所聞。在第二任初期推行高官問責制，由於未堅守集體負責制和保密制而運作不順，後因「七一」大遊行倒董之聲不絕，23條立法又處於「雙輸」局面，加上「沙士」肆虐，政改爭議，進退維谷。要不是中央強力介入，推出個人遊，簽訂CEPA，體察民情，制定對策，前景堪虞。經過中央介入，現在情況改善。

　基本法設計的行政主導，有兩個層次：在涉及中央管理事務以及中央和香港特區關係事務上，由中央政府主導；在涉及香港特區高度自治範圍事務上，由行政長官主導。如果中央政府該主導而不主導、行政長官該主導而不主導，「一國兩制」在香港特區實施就會出問題。

　從目前局勢來看，中央已按基本法的規定在涉及中央管理事務以及中央和香港特區關係上起主導作用。但在涉及高度自治範圍事務上，新的行政長官能否主導，還有待觀察。

認清三種謬論

　要堅持行政主導，需認清種種謬論。謬論之一是基本法未明示「行政主導」四字。據蕭蔚雲教授回憶，當年起草時曾考慮寫上香港特區實行行政主導的政治體制，為了避免爭論耽誤起草，才將行政主導熔化在條文中。他還撰文指出基本法有20多條條文體現行政主導。筆者曾逐條核實，如計條下款項，當有30多處。港英時期英皇制誥、王室訓令也未說「行政主導」，但其內容就是體現行政主導。理解法律條文，不能只讀標題，不看內容；不能只看字眼，不領會精神實質。

　謬論之二是將聯合聲明「行政機關向立法機關負責」誤認為立法主導。其實，基本法第74條已具體規限了四項負責內容：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢；徵稅和公共開支須經立法會批准。世界各國在處理行政立法關係上幾乎都有上述負責內容，不足作為立法主導的憑據，否則全世界都是立法主導了。

　謬論之三是以為香港特區有行政、立法、司法三大機構，故是三權分立，不是行政主導。世界上沒有任何國家沒有三權，關鍵在於三權的權力分配。美國三權相稱，相互制衡，故稱「三權分立」；英國議會權重，力度最大，故稱「議會至上」。香港特區三個權力中，行政長官地位最高，權力最大，他制衡立法、司法的權力遠比立法、司法制衡他的權力為多，故既非三權分立，又非議會至上，而是行政主導。但行政主導並非「冇王管」。（本欄逢周三刊出）（文匯論壇）