[2005-06-22] 曾蔭權面對的政治挑戰

■張炳良　城市大學公共及社會行政系教授

　中央任命曾蔭權當選新的行政長官。曾蔭權曾說，作為行政長官的主要工作在於政治，至於政策協調統籌將交由政務司長及財政司長分擔。

曾可開展較順暢政治新局面

　照目前情勢看來，曾蔭權受中央政府信賴，又享有香港本地的高民意支持度，屬中央及港人皆可接受的人物，乘此勢出任行政長官，應可開展較順暢的政治新局面。但是，民調不足以治天下。對曾來說，其政治挑戰來自兩大方面：（一）他能否真的做到「強政勵治」，使被批評為「議而不決、決而不行」的政府機器重新振作，發揮高效；（二）他能否理順政治體制內的三大關係——即與立法會、親政府黨派及「泛民主派」的互動。

　以曾蔭權近40年的政府工作經驗，他應十分熟悉如何駕馭整部政府機器，他應曉得如何善用公務員系統，及明白到部門之間協作與高層統籌對施政效率的重要性。不過，很多時候，問題不盡在架構及程序安排上，而在於人事及政治上。

促進政策共識

　他提出改組行政會議，又擴大策略發展委員會（策發會）的組成。從良好意願出發，行政會議若能吸納政治光譜上更多元的代表人物參與，應有助強化決策的質素與認受性；而作為他構思中的前期施政策略及長遠政策規劃的策發會，若能吸納各階層、各專業及各黨派人士入內共商共議，也的確可以起到凝聚多方、促進政策共識的一定作用。問題倒是：上述改變如何結合既有的政府體制，會否衍生新的政治問題。

　他主張問責局長不用出席每周的行政會議，只參與涉及其個別政策項目的討論，引來局長們會否被削權的猜測。按基本法，行政會議只屬「協助行政長官決策的機構」，故決策權似仍集中於行政長官；可是，現實上由港英年代演變下來的「總督會同行政局」體制不單被董建華沿用，至2002年更透過大改組（改以問責制司局長為主）而提升至類「內閣」的地位。

兩種可能性

　曾蔭權的改組構想，有兩種可能性：一是把行政會議「顧問化」，以利招攬各黨派及議會人士，不求高度之集體負責（因不存在共同執政之實），如此便需在行政會議外另設內閣會議，以擬定政府集體決定。二是保留行政會議的最高決策角色，但因局長們並非參與其集體決定，遂或滋生局長與行政會之間的張力，其影響不會低於董時期問責制班子與公務員班子之間的張力。

　姑勿論曾的構想屬第一還是第二種（又或其他設想），首要的是說明與釐清當中的政治原則與倫理，以免運作起來進一步架構重疊矛盾及職能角色混亂，欲問責而不知責在何方、欲行權而不知權在誰手。同理，策發會的新角色也會衝擊現時的中央政策組，兩者如何分工分責，究竟哪個機構才是政府主要政策智囊？

政策範疇理念宜一致

　曾蔭權也提出改善問責制，（這屬必要，因2002年董把問責制匆匆上馬，未有作全盤思考及配套）加設局長副職及助理，以開闢政黨及公務員「轉軌」從政的新渠道。表面上此議一舉兩得，既能強化政治委命（即問責制）層階，又可回應如民建聯等政黨爭取參政機會的訴求，培養從政人才。但須注意，如何確保有其本身政策理念及綱領、須為政策結果負上政治責任的局長，可與來自政黨（並受其黨綱約束）的副手及助理充分合作；若能政見分歧時，按政治問責原則副手助理須認同局長，但按政黨倫理他們須追隨政黨主張，如此便會產生政治倫理的混亂及張力，除非在某政策範圍上，某黨與在位局長理念一致。

行政與立法關係問題

　無論政府內部如何運作高效，仍要面對立法會的監察與制衡。行政長官民望高不等於可以漠視議會的權力與作用。理論上，民眾可同時高度認同曾蔭權領導政府又期望政黨在議會中大力發揮制衡與批評政府的角色。董建華在第二任內曾企圖與民建聯、自由黨及工聯會組成鬆散的管治聯盟，但終告失效。曾已表明不肯與黨派分權，可是行政主導總要與立法制衡取得某種穩定的平衡點，故他應以無黨無派的身份，盡量爭取在施政項目上與較廣闊政治光譜的議會各黨派合作、有商有量，才能體現共識政治。重大決策，應充分諮詢議會、真的視其為管治夥伴，而不是只求立法會配合行政主導。

　議會黨派中，有親政府的所謂「友好黨派」，也有屬泛民主陣營的所謂「反對派」，但在目前體制下兩者皆為在野。自由黨及民建聯似乎熱衷於與曾蔭權組成「榮辱與共」的友好聯盟，但這相信難以成事（因曾的想法不一樣）。曾可選擇的是面向所有黨派，雖親疏仍然有別，但不作什麼結盟，反而是爭取以社會主流民意定位，並尋求政治多元對話協商，不先天把「民主派」定為對立。

　如此治術，能否湊效，也視乎政黨方面的反應。若未來幾年，政黨力量無法增長，社會上不重視政黨角色，甚或看扁政客行為，則此消彼長下，弱勢政黨政治會有利於鞏固一個具高望的曾特首去行強政。但反過來，若政黨能逐漸轉型以提高民望，又或「理性」的選民，既欲強政府及強議會兩者兼得、互為制衡，則行政長官仍會繼續面對政黨要求分享管治權力的壓力。因此，行政立法關係在曾蔭權年代仍會充滿張力。 (《解惑篇》延至明日刊出)　（文匯論壇）